【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

作者：中國社會科學院貧困問題研究中心主任、研究員 吳國寶

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（后面簡稱《建議》）把不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果、扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，將實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接作為未來五年全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點任務(wù)。

《建議》中提出的實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，包含了遠比字面含義豐富的戰(zhàn)略意涵，是對未來五年甚至更長時間全國農(nóng)村減貧和發(fā)展戰(zhàn)略及其路徑的謀劃，為今后推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要全面理解《建議》中論述問題的戰(zhàn)略意義，準確把握實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意涵和內(nèi)在邏輯，關(guān)鍵在于建立鞏固拓展脫貧成果的長效機制。

鞏固脫貧成果是實現(xiàn)有效銜接的前提和基礎(chǔ)，是一項長期任務(wù)

鞏固脫貧成果是一項長期的任務(wù)，需要予以高度重視。鞏固脫貧成果意味著脫貧人口收入水平能夠保持穩(wěn)定、“兩不愁三保障”成果能夠穩(wěn)固、脫貧人口返貧和新生貧困現(xiàn)象得到有效控制。要鞏固脫貧成果，就必須鞏固為脫貧成果提供支持的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。其一，必須鞏固和加強物質(zhì)及經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，這包括支撐脫貧戶收入的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等經(jīng)濟基礎(chǔ)及相應(yīng)的創(chuàng)收能力，支撐“三保障”的基本公共服務(wù)以及支撐產(chǎn)業(yè)、就業(yè)與基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施等，尤其要做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶、脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)等方面的工作。其二，鞏固脫貧的物質(zhì)和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，必須建立和完善保障這些物質(zhì)和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)有效運轉(zhuǎn)的長效機制。其三，鞏固脫貧成果需要穩(wěn)定脫貧人口對政策和幫扶工作的預(yù)期，過渡期內(nèi)，要嚴格落實“四不摘”政策。其四，鞏固脫貧成果還必須傳承和發(fā)揚從脫貧攻堅工作中凝練出的精神，繼續(xù)提升扶貧對象的內(nèi)生動力、維持幫扶單位對脫貧人口的關(guān)愛、傳遞社會對弱勢群體的愛心，繼續(xù)傳承和發(fā)揚脫貧精神。

鞏固拓展脫貧成果是鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑，也是實現(xiàn)有效銜接的基本戰(zhàn)略

脫貧縣的鄉(xiāng)村振興要以鞏固脫貧攻堅成果為基礎(chǔ)，通過拓展脫貧攻堅成果來實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。從這個意義上來看，鞏固拓展脫貧攻堅成果應(yīng)該包含4個方面的意涵，一是提高脫貧攻堅的標準和質(zhì)量，不斷提高包括脫貧戶在內(nèi)的農(nóng)民收入和民生保障水平，提高脫貧人口和脫貧項目的質(zhì)量，推進脫貧地區(qū)接續(xù)發(fā)展。二是拓展脫貧攻堅的受益范圍，將原來只有扶貧對象享受的優(yōu)惠政策和福利，如教育、健康保障等方面的政策優(yōu)惠范圍適當延伸。對防范脫貧攻堅中的“懸崖效應(yīng)”、優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的社會環(huán)境具有重要意義。三是根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的要求拓展發(fā)展領(lǐng)域，推進鄉(xiāng)村振興。四是將脫貧攻堅中對鄉(xiāng)村振興有價值的發(fā)展及治理經(jīng)驗，包括管理體制、治理機制和政策等，融入鄉(xiāng)村振興，最終實現(xiàn)融合。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要國家減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接有兩大任務(wù)。一是通過鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，探索脫貧縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和路徑選擇，實現(xiàn)縣域發(fā)展從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的過渡和銜接；二是從國家層面看，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，要實現(xiàn)國家扶貧戰(zhàn)略從精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興新戰(zhàn)略的銜接。通過探索鞏固拓展脫貧攻堅成果的制度安排、實現(xiàn)路徑，總結(jié)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下國家鞏固脫貧攻堅成果、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，從而達到共同富裕的戰(zhàn)略支持。

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是動態(tài)的探索過程

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是動態(tài)的，也是一個不斷探索和完善的過程。其過程涉及到多個重要方面，如領(lǐng)導(dǎo)、組織和治理制度的調(diào)整，脫貧攻堅政策的退出和調(diào)整，脫貧攻堅形成資產(chǎn)的清算和處置等等。這些問題都需要組織不同類型的脫貧地區(qū)開展試驗，總結(jié)可行的方案，根據(jù)各地的條件，先行先試、分類推進。

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接關(guān)鍵是要建立長效機制

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，關(guān)鍵在于建立鞏固拓展脫貧成果的長效機制，加強減貧法治建設(shè)。

一是建立低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制。建立低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，需要明確低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶在國家扶貧戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位，明確低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶原則、主要幫扶方式、資源保障機制以及相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和責任機構(gòu)、治理體系。

二是結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)行動，建立和完善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管護制度。脫貧攻堅期的交通、水利、能源、通信、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，是鞏固拓展脫貧成果和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要盡快建立和完善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管護制度，明晰各個基礎(chǔ)設(shè)施項目的產(chǎn)權(quán)和管護責任，確定合適的管護形式和制度，明確管護經(jīng)費來源。

三是建立扶貧項目資產(chǎn)運營、管理和分配制度，推動特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。脫貧攻堅期間投資建設(shè)了大量的歸集體所有且形成固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及扶貧車間、扶貧基地等扶貧項目。這部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、收益和分配不僅影響資產(chǎn)的安全，也影響脫貧攻堅成果的鞏固。需要建立健全扶貧項目資產(chǎn)管理體制和運行機制，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的扶貧項目產(chǎn)權(quán)制度，切實維護農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

四是建立和完善低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的就業(yè)支持和保障制度。為有勞動能力的脫貧和低收入人口提供就業(yè)支持和保障，事關(guān)脫貧成果的鞏固拓展。應(yīng)該在推進包容性充分就業(yè)戰(zhàn)略、總結(jié)已有就業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)上，探索、建立和完善脫貧和低收入人口就業(yè)支持和保障制度。繼續(xù)為脫貧和低收入人口提供就業(yè)技能培訓(xùn)，促進就業(yè)信息分享；繼續(xù)在東西勞務(wù)協(xié)作、創(chuàng)造就近就業(yè)機會、分配等方面向脫貧和低收入人口傾斜，同時建立包括農(nóng)村勞動力在內(nèi)的失業(yè)保險和就業(yè)救助制度，加強就業(yè)保障。

五是建立和完善基本公共服務(wù)供給和提升保障制度。要鞏固拓展義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障成果。建立和完善基本公共服務(wù)供給和提升保障制度勢在必行，為此首先需要建立和完善基本公共服務(wù)供給和保障機制，使城鄉(xiāng)和區(qū)域均等化程度不斷提升，并建立和完善相應(yīng)的責任體制、經(jīng)費保障機制、資源相對均衡配置機制以及監(jiān)測評估機制；建立和完善保障脫貧地區(qū)、脫貧人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服務(wù)供給的長效機制，特別是在基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套、運行經(jīng)費、資源配置和能力建設(shè)等方面。

六是完善社會保障和社會救助制度。養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障和低保、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等社會救助，是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要制度保障。要完善和加強社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險在鞏固拓展脫貧攻堅成果中的基礎(chǔ)性作用，根據(jù)發(fā)展水平和財政能力逐步提高保障標準、優(yōu)化支付程序、增加使用和支付的便利性；加快社會救助法的立法、完善社會救助法對脆弱群體的救助標準、程序和管理，更好地發(fā)揮社會救助在鞏固拓展脫貧攻堅成果中的基礎(chǔ)性和補充性作用。

七是完善東西協(xié)作扶貧等社會扶貧制度。東西部扶貧協(xié)作和對口支援、社會力量參與幫扶，是具有中國特色且行之有效的社會扶貧制度，在我國脫貧攻堅任務(wù)中發(fā)揮了重要的積極作用。要在總結(jié)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)協(xié)作互助、共贏、奉獻相結(jié)合的原則，建立和完善東西部扶貧協(xié)作和對口支援的長效機制。通過完善準入、稅收減免、信息共享、購買服務(wù)等政策引導(dǎo)，逐步建立和完善個人和社會組織等社會力量共同參與扶貧的長效機制。

八是完善防止返貧和新生貧困監(jiān)測幫扶機制。減少和防止已脫貧人口返貧和滋生新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅成果的內(nèi)在要求?！秶鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導(dǎo)意見》確定了防止返貧機制建立的基本原則和防止返貧的幫扶措施。現(xiàn)在需要根據(jù)脫貧攻堅任務(wù)完成后新的形勢，結(jié)合已有的試點經(jīng)驗，完善防止返貧和新生貧困監(jiān)測和幫扶機制。重點是進一步明確和動態(tài)調(diào)整返貧和新生貧困監(jiān)測和幫扶的對象和標準，優(yōu)化監(jiān)測和幫扶對象確定程序，細化和規(guī)范監(jiān)測數(shù)據(jù)來源和質(zhì)量控制，完善幫扶措施并提高多種幫扶措施的協(xié)調(diào)性。

九是建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機制。在做好易地扶貧搬遷脫貧人口的就業(yè)、創(chuàng)收和基本公共服務(wù)保障等后續(xù)幫扶工作的同時，建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機制也顯得尤為重要。要加強和改善易地扶貧搬遷集中安置社區(qū)的基層組織建設(shè)和制度機制建設(shè)，使搬遷脫貧戶的需求和訴求能夠得到合理有效的滿足。同時通過建立和完善搬遷人口社會融入幫助機制，讓搬遷人口盡快完成再社會化過程。

十是適時加快推動扶貧的法治建設(shè)。法治化建設(shè)是鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)扶貧制度化規(guī)范化的基礎(chǔ)性工作。我國要加快推進扶貧開發(fā)法治建設(shè)，通過扶貧立法確定我國扶貧工作的長期性，界定政府和社會等不同主體在扶貧中的法律責任，確定扶貧的主要方式及資金保障，規(guī)范扶貧治理和扶貧主體的行為。