自中央制訂“十一五”規(guī)劃始，深化行政管理體制改革一直是我國政府改革和發(fā)展戰(zhàn)略的中心和重點(diǎn)，而作為政府管理依據(jù)和基礎(chǔ)的政府職能的轉(zhuǎn)變更是改革的重中之重。１９９８年以前我國機(jī)構(gòu)改革反復(fù)經(jīng)歷精簡——膨脹怪圈，其根本原因就在于未與職能改革進(jìn)行聯(lián)動，而１９９８年政府機(jī)構(gòu)改革對政府職能的準(zhǔn)確把握也使得我國政府機(jī)構(gòu)框架在這次改革之后得以基本奠定。因此深化行政管理體制改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能。然而，職能本身是個(gè)復(fù)雜概念，它不僅界定了政府該做什么，不該做什么，以及在其中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，還與組織、流程、績效等因素密切相關(guān)，并且受政治價(jià)值、政治文化、政治體制等深層因素的影響。因此，政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)動工程，不能搞單兵突進(jìn)，應(yīng)從績效管理、流程再造、行政審批等相關(guān)改革領(lǐng)域?qū)ふ彝鈬黄瓶诤颓腥朦c(diǎn)，以相關(guān)改革推動政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)而共同推進(jìn)政府行政管理體制改革的持續(xù)深入。
第一，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)推進(jìn)績效政府建設(shè)?？冃гu估和管理是界定政府職能并約束其善加履行，為政府提供價(jià)值導(dǎo)向、行為標(biāo)準(zhǔn)、改革依據(jù)的有效工具。是否有一套與服務(wù)型政府內(nèi)在價(jià)值一致的績效評估和管理體系，是關(guān)系我國政府職能改革是否能落到實(shí)處的重要因素。近年來我國政府績效改革不斷深入，各級政府績效管理和評估實(shí)踐也逐步走上了科學(xué)化、多元化、規(guī)范化的軌道，對政府職能轉(zhuǎn)變起到了有效的導(dǎo)向和矯正作用。但同時(shí)，改革過程中暴露出的一些問題，不僅制約著績效政府建設(shè)自身的發(fā)展，也有礙政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步深入。一是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主的績效評估價(jià)值導(dǎo)向未能根本轉(zhuǎn)變，科學(xué)發(fā)展觀尚未真正從政府書面話語體系落實(shí)到對地方政府的評價(jià)和官員的選拔任用之中，ＧＤＰ指標(biāo)所占權(quán)重依然過高。二是指標(biāo)欠科學(xué)、程序欠規(guī)范，評估帶有運(yùn)動色彩，動輒搞末位淘汰和風(fēng)暴問責(zé)，具有一定的隨意性，難以為政府職能調(diào)整提供理性規(guī)范的客觀依據(jù)。三是評估主體結(jié)構(gòu)單一，多以行政權(quán)力及責(zé)任為基礎(chǔ)實(shí)行“內(nèi)向性”、“單向性”的內(nèi)部評估，外部主體缺乏制度性參與渠道，因此評估難以真實(shí)全面地反映公眾和社會對政府的真實(shí)評價(jià)。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建立常規(guī)化、規(guī)范化、科學(xué)化的績效評估和管理制度，適用一套經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會管理權(quán)重比例適度的指標(biāo)體系，建立一系列科學(xué)規(guī)范的評估程序，使績效評估和管理真正發(fā)揮政府職能改革指示器和校正儀的作用。
第二，要從公眾根本需要出發(fā)推進(jìn)政府流程再造。轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)包含兩層意思：一是政府職能轉(zhuǎn)型，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)型。二是政府職能調(diào)整，即根據(jù)環(huán)境變遷和時(shí)代需要對政府具體經(jīng)濟(jì)社會管理職能進(jìn)行調(diào)整和理順，其對癥之策就是進(jìn)行政府流程再造。在管理邏輯上，流程應(yīng)先于職能，只有明確做什么、怎么做，才能確定由哪些部門來執(zhí)行，怎么分工、如何負(fù)責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中因職能產(chǎn)生的諸多管理問題，其癥結(jié)就在于職能的相對固化，導(dǎo)致流程和職能的邏輯順序在現(xiàn)實(shí)中被人為顛倒。因此政府職能調(diào)整和轉(zhuǎn)變要真正取得實(shí)效，必須回到管理本身應(yīng)有的邏輯，要從公眾根本需要出發(fā)重新設(shè)計(jì)流程，并從流程入手進(jìn)一步理順職能。隨著我國政府改革的不斷深入，尤其是行政審批制度改革的發(fā)展，各地政府對各自內(nèi)部行政流程和部門間的交叉流程進(jìn)行了不同程度的改造和優(yōu)化，形成了許多很好的實(shí)踐。
第三，要以分權(quán)為核心進(jìn)一步深化行政審批制度改革。從１９９７年深圳試點(diǎn)到２００４年《行政許可法》實(shí)施至今，行政審批制度改革在中國已走過了十年，政府的審批事項(xiàng)不斷精簡、審批職能不斷規(guī)范。但審批制度改革在還權(quán)社會、賦權(quán)于民的同時(shí)，也醞釀著政府自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，一是橫向各職能部門間的權(quán)力重組和縱向不同層級間的權(quán)力分配，二是政府部門內(nèi)部權(quán)力的分離。前者歷來是我國政府職能改革的重點(diǎn)，而后者，隨著黨的十七大建立大部門體制目標(biāo)的提出，必然成為本輪行政管理體制改革的核心議題以及未來政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)。大部門制的職能集中帶來了權(quán)力的集中，如何調(diào)整權(quán)力關(guān)系、消解部門利益、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督是關(guān)系大部門制及未來職能改革成敗的關(guān)鍵。我國行政審批制度改革實(shí)踐表明，以分權(quán)為核心進(jìn)一步深化審批制度改革或許能夠提供解決問題的有效途徑。如果說中國行政審批制度改革在前期更多地聚焦于規(guī)范政府職能的內(nèi)容和邊界，則未來的審批改革將更為關(guān)注政府行使職能的內(nèi)部程序和對權(quán)力的監(jiān)督，目前一些地方政府在這方面已有了一些很好的實(shí)踐。因此，未來的行政審批制度改革的主要內(nèi)涵應(yīng)是促進(jìn)政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效分離，從而切實(shí)保證政府職能轉(zhuǎn)變和大部門制預(yù)期改革目標(biāo)的真正落實(shí)。
（作者單位：國家行政學(xué)院）
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