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但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府并沒(méi)有弱化社會(huì)生產(chǎn)管理職能，更沒(méi)有退出直接社會(huì)生產(chǎn)領(lǐng)域，恰恰相反，政府在大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展和國(guó)有資本增長(zhǎng)的新形勢(shì)下，保持和強(qiáng)化了自己參與社會(huì)生產(chǎn)的能力，強(qiáng)化了管理社會(huì)生產(chǎn)的職能。３０年來(lái)，在政府選定的許多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里，已經(jīng)建立了一個(gè)規(guī)模巨大的國(guó)有企業(yè)群，國(guó)有企業(yè)資本的總量迅速增長(zhǎng)。根據(jù)２００７年５月國(guó)資委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，僅國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)的資產(chǎn)已達(dá)到１６．０７４８萬(wàn)億元，加上四大國(guó)有商業(yè)銀行的資產(chǎn)２２．５萬(wàn)億元，總量為３８．５７萬(wàn)億元，相當(dāng)２００７年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的１．５６倍。如果把金融、電力、電信、鐵路、航空、石油、煙草、鹽業(yè)等２９個(gè)政府壟斷行業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)算上，這個(gè)總量還要大得多。根據(jù)國(guó)家工商總局２００７年的統(tǒng)計(jì)，在企業(yè)實(shí)收注冊(cè)資本中，國(guó)有企業(yè)資本占４８．１％，國(guó)內(nèi)私人企業(yè)、港澳臺(tái)企業(yè)和外商企業(yè)的資本分別占２８％、７．３％和８．７％。就是說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)的注冊(cè)資本總量約占全部企業(yè)注冊(cè)資本總量的一半。政府管理這個(gè)規(guī)模巨大的國(guó)有企業(yè)群和國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)，需要承擔(dān)巨大的管理職能和管理責(zé)任，要花費(fèi)巨大的管理成本。而到目前為止，這個(gè)規(guī)模巨大的國(guó)有企業(yè)群和國(guó)有資本的利潤(rùn)收益，還沒(méi)有正式列入政府公共財(cái)政收入的序列。

另一方面，在改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，政府在公共管理方面的職能也在不斷擴(kuò)大。瓦格納所講的隨著工業(yè)化全面高速發(fā)展而帶來(lái)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)力量和政府管理不斷強(qiáng)化的種種情況，在中國(guó)也是存在的。中國(guó)將長(zhǎng)期是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在工業(yè)化過(guò)程中的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、國(guó)土資源與環(huán)境保護(hù)、建立創(chuàng)新型國(guó)家、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、控制龐大人口的增長(zhǎng)、市場(chǎng)秩序的維護(hù)，以及謀劃全球發(fā)展戰(zhàn)略等方面的任務(wù)很重，可以說(shuō)，“瓦格納定理”在中國(guó)存在的理由，可能更加充分。

這樣，在上述兩種力量的同時(shí)推動(dòng)下，就出現(xiàn)了政府繼續(xù)承擔(dān)并同時(shí)強(qiáng)化雙重管理職能的情況。一方面，政府管理規(guī)模巨大的國(guó)有企業(yè)群和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)，需要承擔(dān)巨大的管理職能和花費(fèi)巨大的管理成本。另一方面，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求的壓力不斷增加，政府也必須不斷加大對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入，承擔(dān)起供給者的基本職能，以維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

進(jìn)一步分析還會(huì)發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)作中，政府的第一種管理職能是有相當(dāng)“硬度”的。這種“硬度”，一是來(lái)自社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的自然特性，一旦政府介入對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的管理，其對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的管理責(zé)任就不能稍有放松；二是來(lái)自政府機(jī)構(gòu)自身的利益考慮，因?yàn)樾惺股鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的管理職能使許多政府機(jī)構(gòu)享有大量支配資源要素的權(quán)力，要自覺(jué)減少這種權(quán)力幾乎是不可能的。在這種情況下，政府的第二種管理職能，即承擔(dān)滿(mǎn)足社會(huì)公共需求的職能，就出現(xiàn)了一種“剩余效應(yīng)”，即只有在充分滿(mǎn)足政府第一種具有“硬度”的職能出現(xiàn)剩余資源后，才能安排承擔(dān)第二種職能所需要的資源——包括財(cái)政資源和其他資源。這就是為什么在政府財(cái)政收入持續(xù)大幅度增長(zhǎng)之后，用于投入社會(huì)公共需求的份額總是十分有限的根本原因。

怎么辦？政府繼續(xù)承擔(dān)并同時(shí)強(qiáng)化雙重管理職能的狀況，對(duì)于建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，完成新時(shí)期政府努力滿(mǎn)足人民群眾不斷增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)需求，在制度安排上是有邏輯矛盾的。因此，行政管理體制改革的方向，應(yīng)當(dāng)是逐步放松政府在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方面的強(qiáng)化管理，在保持國(guó)家必要控制力的條件下，把國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本的大量市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)放給多種所有制形式的企業(yè)，把政府的管理職能、管理資源主要凝聚在社會(huì)公共服務(wù)上，把政府的管理體系轉(zhuǎn)變到社會(huì)公共服務(wù)體系上來(lái)。

當(dāng)然，這種改革很可能要在一場(chǎng)深刻“震動(dòng)”之后才能完成。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)）