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(二)區(qū)分政府的市場(chǎng)行為和公共職能行為。

現(xiàn)階段、中國房地產(chǎn)市場(chǎng)最大的問題，是政府的公共服務(wù)功能缺失而產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能過度。地方政府在弱化公共服務(wù)功能的同時(shí)，反而把土地經(jīng)營、土地增值作為增加政府收入的主要渠道。這也直接導(dǎo)致了房地產(chǎn)調(diào)控在所難免的失敗。之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一個(gè)非常重要的背景是，各地政府仍然擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP仍然是政府績效考核的主要指標(biāo)。因此，從土地市場(chǎng)收益到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地政府均沉陷于房地產(chǎn)市場(chǎng)之中。要實(shí)現(xiàn)所謂政府淡出房地產(chǎn)市場(chǎng)，或者說政府不再成為房地產(chǎn)市場(chǎng)利益主體，在短時(shí)間內(nèi)是難以做到的。因此，我們只能寄希望于政府擔(dān)當(dāng)好兩種角色，一種是房地產(chǎn)市場(chǎng)的利益主體，另一種是保障性住房的供給者。

黨中央、國務(wù)院高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本目的。國務(wù)院2007年發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，該意見把解決城市(包括縣城，下同)低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，更作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)。近年來，政府已經(jīng)將經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)作為主要任務(wù)。但是，保障性住房和商品房是兩個(gè)不同性質(zhì)和類型的房屋，其土地供應(yīng)(取得)、投資主體、開發(fā)建設(shè)主體、租售對(duì)象、價(jià)格等均應(yīng)有所不同。顯然這要求政府區(qū)分在商品房市場(chǎng)中的角色和保障性住房供給中的角色：在商品房市場(chǎng)，政府可以作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人(或利益主體)；而在保障性住房供應(yīng)中，政府只能作為一個(gè)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者(公益主體)。角色定位不同，直接決定政府行為性質(zhì)、行為規(guī)則不同?，F(xiàn)在很重要的一點(diǎn)是，政府應(yīng)當(dāng)將兩類房屋的建設(shè)、供應(yīng)分開，將商品房建設(shè)完全定位于商業(yè)或經(jīng)營模式(亦即狹義的房地產(chǎn)開發(fā))，并將之作為眾多產(chǎn)業(yè)之一進(jìn)行管理和發(fā)展；而對(duì)于保障性住房則定位為非營利性的，其開發(fā)建設(shè)應(yīng)當(dāng)由政府支付(納入公共福利開支范疇)?，F(xiàn)在最要緊的任務(wù)是，政府應(yīng)當(dāng)建立和培植獨(dú)立于商品房開發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)體系，建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理制度，增加市場(chǎng)供給，給房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(三)區(qū)分政府的市場(chǎng)行為和市場(chǎng)監(jiān)管行為。

如前所述，政府既是房地產(chǎn)市場(chǎng)的參與者，又是房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控者，這兩種角色存在著一定的沖突。許多業(yè)界人士都提出了解決這一問題的建議，筆者認(rèn)為，我國土地權(quán)屬制度和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的強(qiáng)勢(shì)地位，決定了政府不可能完全退出房地產(chǎn)市場(chǎng)。政府本身或者通過政府直接控制的企業(yè)，在相當(dāng)長一段時(shí)期一直是房地產(chǎn)市場(chǎng)的中堅(jiān)力量。在這樣的背景下，我們只能希望政府盡可能站在中立的立場(chǎng)上，制定規(guī)則或政策，實(shí)施監(jiān)督和管理。

政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，如何在制定規(guī)則或政策時(shí)保持中立？筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵的是要將政府利益置之度外，將地方經(jīng)濟(jì)利益或影響置之度外。要改變即有的考核標(biāo)準(zhǔn)，政府官員不以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，要同時(shí)將公共住房保障制度的落實(shí)情況列入地方政府的政績考核體系中。顯然這不是房地產(chǎn)行業(yè)管理本身的問題，而是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和政府管理體制的問題。