二、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制中存在的問題
我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是改革開放初期建立的，然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)出現(xiàn)之后，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制在基礎(chǔ)設施建設、戶籍制度、土地審批權(quán)、財政稅收和資金等方面無法全面實現(xiàn)行政管理任務，使得部分經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)長期處于責任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的艱難境地，嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)自身的建設、發(fā)展和管理。究其原因，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制存在著以下幾個方面的問題：
第一，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府缺乏與之匹配的經(jīng)濟社會管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)。在現(xiàn)行行政管理體制中，鎮(zhèn)政府名義上是一級政府，但在實踐中卻在相應的管理職能設置上缺位，缺乏城市發(fā)展需要加強的城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫等職能，缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)。按照法律規(guī)定，我國行政執(zhí)法權(quán)以縣一級政府為主體，當出現(xiàn)環(huán)保、村民違規(guī)建房、安全生產(chǎn)事故、食品衛(wèi)生等問題時，鎮(zhèn)政府無權(quán)查處，只能上報上一級主管部門。據(jù)典型調(diào)查，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)有約 90%以上的事項需要上級部門審批才能執(zhí)行，并且程序繁瑣，工作效率低。隨著常住人口急劇增長，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)對鎮(zhèn)政府的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務教育、社會保障、公共安全、環(huán)境保護等方面提出了更高的要求。許多鎮(zhèn)的刑事發(fā)案破案數(shù)、查處治安行政案件數(shù)及處置群體性事件數(shù)都達到了一般地級市的水平。然而，目前鎮(zhèn)一級公安局僅是科級分局，遠遠不能滿足維持社會治安的基本需要。公共服務和社會管理能力與人口規(guī)模的不匹配，嚴重削弱了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的管理能力。
第二，管理對象不斷增長，機構(gòu)編制卻嚴重缺乏。目前，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)編制由縣里統(tǒng)一配備，主要干部由縣里組織配選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人事調(diào)配上缺乏自主權(quán)。而且，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)核定的編制數(shù)是按照本地戶籍人口的基數(shù)來制定，并沒有考慮到實際管理人口的需求。［3］隨著經(jīng)濟的發(fā)展，大量外來常住人口超過了本地戶籍人口的數(shù)倍，原有編制數(shù)量的行政管理人員難以完成當前的管理目標，一些地方只好采取聘用政府雇員來緩解人力不足，但這種做法只能作為現(xiàn)行體制機制下的權(quán)宜之舉，無法從根本上解決問題。在珠三角部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，相對固定的編制數(shù)額和急劇發(fā)展的經(jīng)濟社會及管理任務之間的矛盾也一直很突出。由于行政編制的限制，近些年很多經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)甚至無法招考新的公務員，原本在鎮(zhèn)政府機關(guān)工作的人員，也因為升職無望，另謀更大發(fā)展機會，紛紛開始跳槽辭職，鎮(zhèn)政府人才不斷流失，大大削弱了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府的機關(guān)人才競爭力。
第三，現(xiàn)行的財稅體制亟待理順。從1994年開始，我國建立了以分稅制為框架的財稅制度。但這一制度只實行到縣，縣級政府對鎮(zhèn)級政府實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，盡管部分經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的財政收入已經(jīng)達到幾十億元甚至上百億元，但是其中的絕大部分要上交到縣級政府，而縣級政府則根據(jù)鎮(zhèn)級政府的人頭費下?lián)茇斦С鰯?shù)額。這樣就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，紹興縣錢清鎮(zhèn)上交稅收近5個億，回到鎮(zhèn)里卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上交稅收2個億，回到鎮(zhèn)里僅1000多萬元。［4］鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政經(jīng)費緊缺，造成了鎮(zhèn)一級的基礎(chǔ)設施建設嚴重滯后。另外，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在匯聚大規(guī)模產(chǎn)業(yè)和吸引大量外來勞動力的同時，更加需要鎮(zhèn)政府提供相應的公共服務和社會保障，工業(yè)化產(chǎn)生的大量工業(yè)和生活污染，也需要加大環(huán)境治理投入來解決。然而，按照鎮(zhèn)級政府的實際可支配財力，這些任務都無法完成。
第四，多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的規(guī)劃建設相對滯后。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理的行政審批和監(jiān)管，主要是由縣級以上地方人民政府行使。目前，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)規(guī)劃建設活動數(shù)量增加，復雜性增大，規(guī)劃編制的層次和范圍與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應，因此，有的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的總體規(guī)劃水平不高，起點低，定位不明確；有的僅停留在總體規(guī)劃上，沒有做控制性詳規(guī)，實際操作中難以實施；有的規(guī)劃年代已久，遠遠滯后于發(fā)展需要；有的規(guī)劃不系統(tǒng)和配套，沒有將農(nóng)村區(qū)域調(diào)整、產(chǎn)業(yè)平臺、人口集聚以及水利、電力、交通通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設施建設統(tǒng)籌規(guī)劃；有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃脫離實際，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式不清，難于有效指導產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有的隨意改變規(guī)劃的方向和要求，規(guī)劃失去了科學性和嚴肅性，造成重點小城鎮(zhèn)空間布局混亂，違法違章建設隨處可見，村鎮(zhèn)環(huán)境臟亂差等。因此，規(guī)劃的不科學、不完善極大地阻礙了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的科學、合理、快速發(fā)展。
