研討和制定“十二五”改革規(guī)劃，我認為關鍵和重點是建立拉動消費的體制機制。這里，我就以拉動消費為重點的“十二五”改革，簡要地提出以下5點建議。
一、關于“十二五”改革的突出特點
“十二五”規(guī)劃綱要和今年改革重點工作部署都強調推進轉變經濟發(fā)展方式的改革，目標和方向是很明確的。從現實來看，我國確實到了從改變生產關系、做大經濟總量轉向改變經濟結構、建設消費大國的歷史拐點。為此，“十二五”要把改變經濟結構、形成公平與可持續(xù)的科學發(fā)展，作為改革攻堅的重要目標。這既是“十二五”改革的突出特點，也是二次轉型與改革的歷史任務。無論是發(fā)展還是改革，“十二五”確實是歷史轉型的關鍵5年。把握“十二五”改革的突出特點，對加快推進“十二五”經濟發(fā)展方式轉變和改革攻堅具有重要意義。
二、關于“十二五”改變經濟結構的關鍵和重點
我的基本看法是，“十二五”能不能初步實現由投資主導向消費主導的轉型，既是轉變經濟發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩(wěn)定，又決定著長期的可持續(xù)發(fā)展。這是因為：
1．投資-消費失衡已成為經濟生活和經濟運行中的突出矛盾。雖然最近一兩年消費率有所回升，但當前實際消費增速又出現了回落跡象，居民消費傾向尚未明顯改善。這使經濟增長被迫更加依賴于投資出口，進一步增大了經濟生活和宏觀經濟運行的矛盾。
2．消費率持續(xù)下降的深層次根源是體制因素。這些年來，經濟生活面臨的突出矛盾是：GDP增速很快，消費率不升反降。產生這個問題的深層次原因在于，以做大GDP、國富優(yōu)先發(fā)展為主要特征的政府主導型經濟增長方式，使國家生產能力的增長快于居民消費能力的增長，并不斷拉大貧富差距。應當說，改變投資-消費失衡，的確有一個發(fā)展導向的問題，即要從追求GDP總量導向轉向國民收入導向，從國富優(yōu)先的發(fā)展導向轉向民富優(yōu)先的發(fā)展導向。
3．如果相關政策和改革到位，“十二五”有可能初步實現從投資主導向消費主導的轉型。力爭用五年左右時間，把消費率從48%提高到55%左右，把居民消費率從35%提高到45%左右，就能初步形成消費主導的基本格局。對此，建議把提高消費率作為“十二五”改革專項規(guī)劃的重要約束性目標。
三、關于以拉動消費為重點的幾項改革建議
“十二五”時期，拉動居民消費重在推進相關改革。主要建議是：
1．建議年內盡快出臺收入分配改革方案。這項改革，不僅社會各方面的期盼非常大，而且對拉動消費具有決定性影響。建議上半年征求社會意見，年內盡快出臺。當前，這項改革已箭在弦上，不得不發(fā)，而且要發(fā)而有力。（1）我國勞動報酬已經到了一個拐點。應當進一步完善勞資協商機制，適當提高勞動者報酬和最低工資標準。（2）確立“十二五”城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距等收入分配差距控制目標，以及擴大中等收入者占比的目標。（3）進一步規(guī)范收入分配秩序，采取措施治理灰色收入，實現財政預算和國有資產管理透明化，為中長期收入分配治理奠定重要基礎。
2．建議“十二五”初步實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。去年，我院受國家發(fā)改委委托完成“十二五”基本公共服務均等化政策研究?？偟慕Y論是，“十二五”有條件比原計劃提前5年初步實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。這樣，不僅有利于改變消費預期，而且對化解社會矛盾也具有重大影響。（1）建議年內出臺“十二五”基本公共服務均等化全國性規(guī)劃。（2）繼續(xù)加大基本公共服務投入力度。根據我們的測算，未來5年，要初步實現基本公共服務均等化，中央及地方財政大概需要投入15萬億到20萬億元。從中央和省兩級財政的綜合情況看，只要下決心調整財政支出結構，這個投資規(guī)模是能夠做到的。（3）重點推進教育醫(yī)療體制改革，尤其是要加快公立醫(yī)院改革。（4）推進以公益性為目標的事業(yè)單位改革。剛剛出臺的“事業(yè)機構改革方案”是個好文件，問題在于：首先，要把事業(yè)單位改革與基本公共服務體系建設相結合，統籌考慮；其次，要有推進力度，在未來的2-3年切實有所突破。
3. 建議加快推進農民工市民化進程?！笆濉笨傮w上解決有條件的農民工市民化的時機、條件成熟，建議盡快出臺國家層面的行動方案，促進這項改革的重要突破。
4. 建議加快城鎮(zhèn)基本住房保障體系建設。在加大保障性住房建設的同時，需要注意的問題是：（1）基本保障性住房建設中要明確土地、政府投資等約束性指標，切實加強監(jiān)督、監(jiān)察。（2）防止基本住房保障體系建設走形變樣，以及由此引發(fā)新的社會矛盾。（3）研究出臺基本保障性住房的相關管理制度，包括后期管理、政府監(jiān)管等。
四、關于中長期改革的幾個問題
解決投資-消費失衡，拉動居民消費，既需要解決某些急迫解決的突出問題，也需要研究解決深層次的重大改革問題。
1．關于推進以擴大消費為重點的財稅體制改革。從擴大消費需求、加快轉變經濟發(fā)展方式的要求看，當前宏觀稅負偏高，財稅體制改革嚴重滯后。建議在“十二五”前兩年，盡快出臺并啟動新一輪以民富優(yōu)先發(fā)展為目標的財稅體制改革。按照基本公共服務均等化的要求調整中央與地方的財稅關系，破題地方土地財政的依賴問題?！笆濉蹦┢谂崿F各級政府事權與財力的基本平衡。
2．關于以公益性為重要目標優(yōu)化國有資源配置?；镜呐袛嗍牵汗伯a品短缺取代私人產品短缺已成為我國經濟社會發(fā)展的突出矛盾。在這個特定背景下，不能繼續(xù)把更多地國有資源用在做大GDP上，應下決心把一部分國有資源配置在公共服務領域。“十二五”頭兩年，應在加快研究的基礎上，盡快出臺進一步優(yōu)化國有資源配置的改革方案。同時，加大對國有壟斷行業(yè)收租分紅的力度，用于補充基本公共服務投資。這應當成為“十二五”改革規(guī)劃的重大課題。
3. 盡快研究教育、醫(yī)療、文化市場的開放問題。在確立政府主體地位和主導作用的同時，為吸引社會投資，適應多元公共服務需求，建議盡快適度開放教育、醫(yī)療、文化市場?？蛇x擇有條件的地區(qū)進行試點探索，比如海南正在建設國際旅游島，可以考慮支持鼓勵海南在這方面先行先試。
4．關于以政府轉型為主線的行政體制改革?！笆晃濉睍r期，行政體制在大部門體制改革等方面有一定進展，但與加快轉變經濟發(fā)展方式的要求還有明顯差距：（1）經濟運行中的政府主導，有明顯強化的趨勢，市場在資源配置中的基礎性作用受到一定程度的削弱。（2）市場監(jiān)管體制和市場流通體制改革的滯后，反映出政府市場監(jiān)管中的責任缺位、監(jiān)管體制的低效率，以及市場流通環(huán)節(jié)的某些秩序混亂。（3）政府自身利益傾向日趨突出，行政成本膨脹等問題不僅有禁無止，而且有進一步擴大的勢頭。
加快以政府轉型為主線的行政體制改革，是“十二五”加快轉變經濟發(fā)展方式和改革攻堅的關鍵和重點。對此建議：（1）加快完善中央、地方公共職責分工體制，進一步加強中央對地方的行政問責。（2）按照十七屆二中全會的要求，努力建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力規(guī)范運作機制，有效地規(guī)范部門利益。（3）切實加強政府自身建設與改革，在公車改革、削減行政支出等方面盡快取得實質性突破，提升社會各方面對行政體制改革的信心。
五、關于改革的高層次綜合協調
“十一五”以來，中央一再強調改革是經濟社會發(fā)展的主要動力，強調改革進入攻堅時期，強調要以“更大的決心和勇氣”推動重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革。應當說，過去幾年，改革在多方面有一定進展。
隨著內外環(huán)境的變化，“十二五”改革面臨著更為復雜的形勢和挑戰(zhàn)。例如：第一，這些年的高增長掩蓋了許多深層次的體制機制問題，由此弱化了改革力度，使某些改革實際上處于可有可無的狀態(tài)；第二，對形成宏觀經濟波動中的體制問題研究解決的不夠，一些重大改革存在著久拖不決或決而不做的問題；第三，協調各方面利益關系的改革難度明顯加大，改革處在缺乏共識、動力不足的困境。
當前，社會各方面對“改革的頂層設計”寄予了很大期望。建議盡快成立高層次綜合性的改革協調機構，其主要任務是：（1）加強對“十二五”改革的總體策劃和行動方案研究。（2）加強對重大改革的統一協調。（3）加強推進改革的力度，改進推進方式。
（本文是作者在李克強副總理主持的國務院“十二五”國家級重點專項規(guī)劃編制工作座談會上的發(fā)言提綱，2011年4月29日，北京。）
