地方政府對(duì)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的態(tài)度、面臨的激勵(lì)約束和具有的執(zhí)行力，對(duì)于能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。應(yīng)該說，改革開放后，通過一系列的制度改革和創(chuàng)新，我國(guó)形成了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局，在此格局下，各地方政府圍繞著GDP增長(zhǎng)展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)的好處是促使我國(guó)綜合優(yōu)勢(shì)得以從潛在優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。然而，在增長(zhǎng)主義至上的理念下，現(xiàn)有的地方政府制度安排抑制了我國(guó)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與和諧社會(huì)的構(gòu)建，具體而言，對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了以下幾種制約作用。
一是重投資、輕民生，導(dǎo)致投資過度、環(huán)境惡化、資源枯竭和民生維艱。為實(shí)現(xiàn)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在投資、消費(fèi)、出口三因素中，地方政府最容易影響的變量是投資。尤其是在有限的任期內(nèi)，追求多投資是短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最直接和有效的手段。因此，在GDP最大化的導(dǎo)向下，地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)千方百計(jì)地想擴(kuò)大投資。而且由于其短期的政績(jī)需要，一些地方政府往往不顧項(xiàng)目的投入產(chǎn)出和長(zhǎng)期回報(bào)，不顧項(xiàng)目的環(huán)境和資源代價(jià)，匆匆上馬一些高污染、高排放、高能耗的項(xiàng)目；或者對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行掠奪性的開發(fā)和使用，而不考慮可持續(xù)發(fā)展的需要。與此同時(shí)，在追求GDP最大化的政績(jī)觀指導(dǎo)下，地方政府將主要供給那些具有增長(zhǎng)效應(yīng)的公共品，而忽視那些增長(zhǎng)效應(yīng)不顯著或要很長(zhǎng)時(shí)間才能顯示出其增長(zhǎng)效應(yīng)的公共物品。這就不難理解地方政府為什么在基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通道路、市政建設(shè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)方面熱情高漲，而在教育和醫(yī)療等事關(guān)民生的公共服務(wù)提供方面則相對(duì)不足。地方政府的這種重投資、輕民生，致使社會(huì)保障支出遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，與人民的期待相距甚遠(yuǎn)。
二是重資本、輕勞動(dòng)，導(dǎo)致勞動(dòng)收入占比下降、收入分配差距擴(kuò)大。不同的產(chǎn)業(yè)對(duì)投資的要求不一樣，一些產(chǎn)業(yè)所要求的投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)；而一些則規(guī)模適中、周期也較短；同時(shí)，不同的產(chǎn)業(yè)所能帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、稅收和就業(yè)等也不相同。一般來說，在我國(guó)現(xiàn)有的發(fā)展階段，那些投入較多、生產(chǎn)規(guī)模大、技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)所能帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率越高，創(chuàng)造的稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)越多；而那些投資小、規(guī)模不大、技術(shù)較低、產(chǎn)業(yè)鏈條不長(zhǎng)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)所引起的增長(zhǎng)效應(yīng)也較弱。因此，追求GDP最大化的地方政府在引進(jìn)和選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，會(huì)傾向于優(yōu)先發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)。由于資本密集型產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展會(huì)造成資本在收入中的談判能力不斷提高，勞動(dòng)力的談判能力不斷降低，從而使得國(guó)民收入的初次分配中資本的占比不斷提高，勞動(dòng)的占比則不斷降低。這就導(dǎo)致收入分配狀況的惡化，使得許多民眾尤其是底層民眾不能從改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得益。
三是重城市、輕農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分割加劇。在中國(guó)，地方官員是在一種“對(duì)上”而不是“對(duì)下”的激勵(lì)下工作。這就決定了地方政府競(jìng)爭(zhēng)與公共物品供給間關(guān)系的獨(dú)特性，造成了重城市、輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)差異日益固化的格局。因?yàn)閷?duì)地方政府來說，城市的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和信號(hào)顯示作用，使得發(fā)展城市、在城市及近郊進(jìn)行投資和增加公共物品供給所帶來的產(chǎn)出和增長(zhǎng)效應(yīng)、所體現(xiàn)出的政績(jī)效果要遠(yuǎn)大于農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)；并且，城市居民擁有在政治上更大的話語(yǔ)權(quán)和與政府官員更緊密的關(guān)系，因而，地方政府更愿意在城市和近郊進(jìn)行投資，而忽略農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)的投資和公共品供給。這樣，就進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致收入分配向城市傾斜和城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。
四是重本土市場(chǎng)（企業(yè)）、輕外部市場(chǎng)（企業(yè)），導(dǎo)致市場(chǎng)分割。為追求GDP增長(zhǎng)最大化和稅收最大化，許多地方政府采取了“以鄰為壑”的保護(hù)主義政策，目的是阻止外地產(chǎn)品的流入和本地要素的流出。地方保護(hù)主義的問題并沒有隨我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的深入而消失，在一定范圍內(nèi)還表現(xiàn)得非常嚴(yán)重和突出。有關(guān)研究表明，近年來，地方保護(hù)主義呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一是現(xiàn)在保護(hù)的重點(diǎn)逐漸向服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)要素過渡；二是過去政府通過設(shè)置諸多的行政壁壘來限制競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在則更傾向于采取技術(shù)壁壘的方式。這種重本土市場(chǎng)、輕外部市場(chǎng)，重本土企業(yè)、輕外地企業(yè)的做法，無疑阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，導(dǎo)致要素和產(chǎn)品流動(dòng)成本增加，資源不能在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置，從而影響經(jīng)濟(jì)效率的提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。
五是重土地的財(cái)政功能，輕土地的保障功能。為獲取額外資金彌補(bǔ)財(cái)政之不足，或者為招商引資，許多地方政府將目光投向土地，通過拆遷或者以低價(jià)從農(nóng)民手上大量“圈地”，并以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而獲取了高額的土地收入。然而，與高額的土地轉(zhuǎn)讓金形成對(duì)照的是，過度依賴土地出讓金而忽視土地的保障功能，拆遷中的暴力和補(bǔ)償不到位，致使土地出讓金用于保障性住房的不到10%。
鑒此，當(dāng)前要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須要以地方政府治理轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)，通過改革地方政府的制度安排，來有效地激勵(lì)地方政府內(nèi)在地追求發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
一是完善中央和地方的財(cái)政和事權(quán)劃分制度。在財(cái)政體制改革上，包括重新劃分中央與地方的分成比例，使地方有充足的財(cái)政收入來發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生；完善各種稅種及其征收和分成制度，尤其對(duì)于土地拍賣所得的分成應(yīng)盡快完善并落實(shí)，并且使中央與地方間的稅收分成制度化、規(guī)范化；推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，使縣具有較強(qiáng)的財(cái)政能力，同時(shí)避免市級(jí)財(cái)力的弱化；進(jìn)一步規(guī)范和完善預(yù)算外所得，逐漸使預(yù)算外收入納入人大的監(jiān)督下，使其透明和規(guī)范使用；在財(cái)政支出上，更多地考慮向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，避免公共產(chǎn)品供給中的不平等；改革地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付制度等。在行政事務(wù)權(quán)的劃分上，包括科學(xué)劃分各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限，既要避免地方政府的權(quán)力過大，也要避免把事責(zé)過多地推給地方卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力和財(cái)政資源；繼續(xù)推動(dòng)某些領(lǐng)域如法院、檢察院、國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)等部門的垂直化管理，以防止地方保護(hù)主義、地方腐敗、土地違法等負(fù)效應(yīng)事件的加劇。
二是在政治體制領(lǐng)域，改革地方政府及其官員的考核、評(píng)價(jià)和晉升制度。包括在GDP評(píng)價(jià)指標(biāo)中納入“綠色、環(huán)?！背煞郑呀?jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境成本納入傳統(tǒng)的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，要考慮對(duì)環(huán)境、資源所帶來的壓力和成本，追求可持續(xù)的而不是短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；將社會(huì)和民生指標(biāo)納入考核、評(píng)價(jià)指標(biāo)中，促使地方政府在決策和施政時(shí)更多地考慮民生福利；把民眾滿意度加入對(duì)干部的績(jī)效考核中，改變單純由上級(jí)組織任免地方官員的晉升制度，在基層可以試點(diǎn)直選地方政府官員，使官員的晉升更公開、透明和民主；加強(qiáng)基層民主，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
三是促進(jìn)地方合作、打破地方封鎖和促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。制定相關(guān)法律，包括立法確定中央政府對(duì)跨區(qū)域商務(wù)糾紛的裁決權(quán)；確立原產(chǎn)地原則，要求在全國(guó)某地合法生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)在全國(guó)各地銷售都自動(dòng)地具有合法性；在投融資、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面也要制定非歧視性法律法規(guī)。建立地方政府間的合作架構(gòu)、組織和制度，加強(qiáng)地區(qū)合作，消除各自為政的狀態(tài)和抑制地方保護(hù)主義。保證全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善，打破地方分割和地區(qū)封鎖，避免地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。確保全國(guó)范圍和跨地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。制定大的區(qū)域性協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和政策。
四是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和土地制度改革。改革戶籍制度，力爭(zhēng)在“十二五”取締現(xiàn)行戶籍制度，使農(nóng)民工市民化；進(jìn)一步清理各種歧視性規(guī)定，切實(shí)取消農(nóng)民工在就業(yè)、收入待遇、社會(huì)福利和公共服務(wù)上與城鎮(zhèn)職工的差別待遇，使農(nóng)民工能在城市安居樂業(yè)。改革基本公共服務(wù)制度，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。改革土地制度，讓農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的財(cái)富增值，包括確立農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)，國(guó)家和集體不能隨意剝奪，或者利用土地征遷來掠奪農(nóng)民財(cái)富；使農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地同權(quán)，同權(quán)同能，并允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民更多分享城市化帶來的土地增值收益；允許土地自由流轉(zhuǎn)，通過土地自由流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)；允許土地跨區(qū)域交易。
