140年前的1871年，法國無產(chǎn)階級在巴黎英勇地舉行起義，建立了人類歷史上第一個(gè)工人階級政權(quán)，也即是世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家。巴黎公社的創(chuàng)舉，得到了馬克思的熱情稱贊。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書中，馬克思以非凡、透徹的洞察力指出，巴黎公社“是工人階級的政府，是生產(chǎn)者階級同占有者階級斗爭的產(chǎn)物，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上獲得解放的政治形式?！保?］今天，重讀《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，我們強(qiáng)烈地感受到，當(dāng)年巴黎公社建立的社會(huì)主義國家，無論是這個(gè)政權(quán)的嶄新的性質(zhì)特征，還是它建構(gòu)的政府部門規(guī)模，都對當(dāng)下我國的行政體制改革，閃耀著光輝的啟示。
一、巴黎公社建立的是“服務(wù)型政府”
馬克思在分析巴黎公社的國家性質(zhì)時(shí)首先指出，“帝國的直接對立物就是公社。巴黎無產(chǎn)階級在宣布二月革命時(shí)所呼喊的‘社會(huì)共和國’口號(hào)，的確是但也僅僅是表現(xiàn)出這樣一種模糊的意向，即要求建立一個(gè)不但取代階級統(tǒng)治的君主制形式、而且取代階級統(tǒng)治本身的共和國。公社正是這個(gè)共和國的毫不含糊的形式?！保?］這就說明，巴黎公社絕不像資產(chǎn)階級的共和國以及以往所有的實(shí)行君主制的剝削階級國家那樣，是為少數(shù)人效勞的政權(quán)，而是為千千萬萬人民服務(wù)的“社會(huì)共和國”。作為體現(xiàn)著為千千萬萬人民服務(wù)的“社會(huì)共和國”的本質(zhì)特征，巴黎公社建立的是正是“服務(wù)型政府”。
巴黎公社建立的服務(wù)型政府，代表無產(chǎn)階級和人民大眾的利益，勤勤懇懇地進(jìn)行著經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)管理的服務(wù)。僅以經(jīng)濟(jì)服務(wù)為例，巴黎公社擔(dān)負(fù)著組織經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)的職能。革命時(shí)期，一些廠主逃跑，一大批作坊和工廠紛紛關(guān)閉，給勞動(dòng)人民的生活造成嚴(yán)重的危害。巴黎公社執(zhí)行的最主要的經(jīng)濟(jì)政策，就是斷然接管了逃亡資本家的工廠，把它交給工人生產(chǎn)協(xié)作社負(fù)責(zé)管理，組織生產(chǎn)。公社擬定了將工人生產(chǎn)協(xié)作社合并成一個(gè)總社的計(jì)劃。公社還成立了專門委員會(huì)、對任何運(yùn)輸和軍需生產(chǎn)實(shí)行監(jiān)督。在公社的領(lǐng)導(dǎo)下，有些工廠實(shí)行了民主選舉廠長和工長，形成工廠管理委員會(huì)。例如，巴黎盧佛軍械廠的章程規(guī)定，工廠由對公社負(fù)責(zé)的代表進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；車間主任任和廠長均由工人大會(huì)選出；他們必須組織、分配好工廠的生產(chǎn)；工人代表組成的監(jiān)督委員會(huì)，有權(quán)了解廠內(nèi)和對外的一切事務(wù)。在革命后迅速到來的恢復(fù)生產(chǎn)和發(fā)展生產(chǎn)的形勢下，代表工人階級意志和利益的生產(chǎn)管理人員就迅速地涌現(xiàn)和成長起來。由此可見，巴黎公社的經(jīng)濟(jì)政策是，政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)服務(wù)而不代替經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身。政府在經(jīng)濟(jì)上并沒有把企業(yè)直接交由國家管理，而是采取合作制生產(chǎn)的方式，將逃亡資本家的企業(yè)交給工人聯(lián)合體，由他們自行決定日常生產(chǎn)經(jīng)營和償付資本家的贖買金額。政府并不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)。為此，馬克思稱之為，這是“自由的聯(lián)合勞動(dòng)的形式和社會(huì)的生產(chǎn)資料”［3］。在政府的指導(dǎo)下，人民“是想要把現(xiàn)在主要用作奴役和剝削勞動(dòng)的手段的生產(chǎn)資料、土地和資本完全變成自由的和聯(lián)合的勞動(dòng)的工具，從而使個(gè)人所有制成為現(xiàn)實(shí)?！保?］而提供這樣服務(wù)的政府，是一個(gè)“走向?qū)儆谌嗣?、由人民掌?quán)的政府”［5］。
巴黎公社關(guān)于服務(wù)型政府的實(shí)踐，對于今天我國的行政體制改革有著重大的啟示。2004年2月21日，溫總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的報(bào)告中，第一次提出要把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為我國行政體制改革的根本方向。溫家寶總理在講話中強(qiáng)調(diào)指出：“在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面、正確地履行政府職能”。公共服務(wù)，“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府?！卑凑瞻屠韫玳_辟的道路，加快建設(shè)社會(huì)主義國家的服務(wù)型政府，這已經(jīng)成為我國行政體制改革的目標(biāo)和任務(wù)。
二、巴黎公社建構(gòu)的是“大部制”體制
1871年?3月28日巴黎公社誕生后，同時(shí)成立的公社委員會(huì)，成為巴黎公社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。公社委員會(huì)代替了舊的國會(huì)和官僚機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)公社的所有事務(wù)。公社委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、治安委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、勞動(dòng)與交換委員會(huì)、教育委員會(huì)、軍事委員會(huì)、司法委員會(huì)、對外聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、糧食委員會(huì)和社會(huì)服務(wù)委員會(huì)等10個(gè)委員會(huì)共64名委員。各個(gè)委員會(huì)主席由公社委員會(huì)成員兼任，并吸收5～8名工人和其他勞動(dòng)人民參加。公社委員會(huì)經(jīng)常派遣特派員檢查和監(jiān)督司法部門、郵電局、鐵路管理局、造幣廠等重要部門的工作。公社委員會(huì)廢除了常備軍，代之以全民武裝國民自衛(wèi)軍。它還取消了舊警察，由武裝的人民維持公共秩序。公社委員會(huì)是中央集權(quán)式的和自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是保護(hù)人民，鎮(zhèn)壓資產(chǎn)階級反抗和對付外來侵略的無產(chǎn)階級專政的工具。
顯而易見，巴黎公社所建構(gòu)的政府體制，是十分精煉的、綜合的、高效率的“大部門制”體制。馬克思把它稱之為“公社體制”。他說，“公社體制會(huì)把靠社會(huì)供養(yǎng)而又阻礙社會(huì)自由發(fā)展的國家這個(gè)寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會(huì)機(jī)體。僅此一舉就會(huì)把法國的復(fù)興推動(dòng)起來。”［6］之所以能夠建構(gòu)這樣的“大部門”體制，在馬克思看來，是因?yàn)樽鳛楣と穗A級政府的新型國家與過去一切剝削階級舊國家相比，具有根本的區(qū)別。舊國家是少數(shù)人對大多數(shù)人的統(tǒng)治，新國家是大多數(shù)人對少數(shù)人的統(tǒng)治。剝削階級的舊國家保持著龐大的國家機(jī)器和官吏隊(duì)伍，而無產(chǎn)階級的新國家機(jī)構(gòu)十分精干，建構(gòu)的可以是“大部制”的政府機(jī)構(gòu)，公職人員也甚為稀少。馬克思指出，在無產(chǎn)階級國家中，留待中央政府履行的只是“為數(shù)不多但很重要的職能”［7］，“國家的職能將只限于幾項(xiàng)符合于普遍性、全國性目的的職能?！保?］這“為數(shù)不多”的和“限于幾項(xiàng)”的職能，說明了無產(chǎn)階級的國家機(jī)關(guān)是“大部門制”的精干體制。建構(gòu)“大部門制”，即“大部制”的精干的政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和干部人員編制，是巴黎公社政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的基本思想。
巴黎公社的“大部制”體制，也是建立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方的事情由地方管理的體制。巴黎公社作為無產(chǎn)階級的國家政權(quán)組織，并不事事包攬地方事務(wù)。公社劃清了中央和地方的職責(zé)，中央的責(zé)任是提出事關(guān)全國的大政方針，地方的事務(wù)則由地方自主管理，實(shí)行“地方自治”。馬克思指出，“公社體制是把農(nóng)村的生產(chǎn)者置于他們所在地區(qū)中心城市的精神指導(dǎo)之下，使他們在中心城市有工人作為他們利益的天然代表者。公社的存在本身自然而然會(huì)帶來地方自治，但這種地方自治已經(jīng)不是用來牽制現(xiàn)在已被取代的國家政權(quán)的東西了?！保?］公社實(shí)行的“地方自治”并不排斥中央的集中。在公社“大部制”體制下，集中與自治不是對立的、對抗的，而是相結(jié)合、相統(tǒng)一的。正因?yàn)闊o產(chǎn)階級國家改變了事無巨細(xì)，統(tǒng)統(tǒng)由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的狀況，所以，公社完全能夠建構(gòu)起“大部制”體制。
巴黎公社的“大部制”體制，也是工人階級的政府是“廉價(jià)政府”的原則所要求的。馬克思贊揚(yáng)巴黎公社，“實(shí)現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級革命都提出的廉價(jià)政府這一口號(hào)，……公社的存在本身就意味著君主制已不復(fù)存在。君主制是，至少在歐洲是階級統(tǒng)治的應(yīng)有的贅瘤和不可或缺的外衣。公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎(chǔ)?！保?0］馬克思之所以提到“廉價(jià)政府”的要求，是因?yàn)楣と穗A級政府的存在也是需要以人民的納稅作為國家管理費(fèi)用的經(jīng)費(fèi)開支。恩格斯把納稅看作是國家的經(jīng)濟(jì)特征，他說：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅。”［11］因此，道理很簡單，政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模和公民所要捐稅的數(shù)量即公民承受的負(fù)擔(dān)成正比。政府機(jī)構(gòu)越是龐雜，官員越多，人民所承受的負(fù)擔(dān)就越重。在這方面，就連資產(chǎn)階級也有所認(rèn)識(shí)。法國資產(chǎn)階級啟蒙思想家盧梭就曾指出：“隨著層次的繁多，行政負(fù)擔(dān)也就愈來愈重：因?yàn)槭紫让總€(gè)城市都有它自己的行政，這是人民所要負(fù)擔(dān)的；每個(gè)州又有它的行政，又是人民所要負(fù)擔(dān)的；再則是每個(gè)省，然后是大區(qū)政府、巡撫府、總督府；總是愈往上則所必須負(fù)擔(dān)的也就愈大，并且總是由不幸的人民來負(fù)擔(dān)的；最后還有那壓垮了一切的最高行政?！保?2］歷次資產(chǎn)階級革命雖然都提出了建立“廉價(jià)政府”的口號(hào)，然而都不能達(dá)到這個(gè)目的。只有工人階級的政府才能實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)和編制的“大部制”精干體制，把政府的經(jīng)費(fèi)開支壓縮到最小程度，實(shí)實(shí)在在地減輕了人民群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，工人階級的巴黎公社的“大部制”體制，也就實(shí)現(xiàn)了“廉價(jià)政府”的目標(biāo)。
毫無疑義，巴黎公社開創(chuàng)的“大部制”政府體制，對于我國的行政體制改革來說，具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。2008年，在我國政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案中，提出了要按照“大部門制”的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。在2011年十一屆全國人大第四次會(huì)議通過的《“十二五”規(guī)劃綱要》中又強(qiáng)調(diào)指出，“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。”隨著“十二五”時(shí)期行政體制改革的深化發(fā)展，我國“大部制”的政府體制一定能更好地形成。
參考文獻(xiàn)
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［8］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.97.
［9］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.58.
［10］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.58.
［11］馬克思恩格斯選集第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.171.
［12］ [法]盧梭.社會(huì)契約論［M］.何兆武譯.北京：商務(wù)印書館，1980.63.
（作者系國家行政學(xué)院科研部主任、教授）
來源：行政管理改革
