“尋租”空間是怎樣產(chǎn)生的
行政審批制度改革效果不彰原因是復(fù)雜的。
行政審批制度改革，即使到現(xiàn)在，也沒有完全到位，很多審批，如項目審批是需要撤掉的。在實踐中，項目審批，往往需要一個過程，而商機不待人，如果先審批，然后開始，往往商機已經(jīng)失去。所以，實際上都是這么運作的：先開始項目，然后審批同時開始，一旦批準了，項目也已經(jīng)差不多可以運作了。這時，為了更好地開展項目，就需要盡快得到批準。恰在此時，負責(zé)審批的政府官員就有了尋租的空間。對負責(zé)任的官員來說，他們會加快審批服務(wù)。但是對于不負責(zé)任的官員來說，就有了尋租的機會。所以，這樣的項目審批，實際上是沒有必要的。只要對項目進行了相關(guān)的評估，然后符合一些要求就可以了。在這一過程中，政府要做的是如何讓項目符合相關(guān)的要求，比如環(huán)境評估的要求，消防的要求，而不是僅僅給予審批合格或者不合格。
行政審批的很多項目缺乏監(jiān)督，很容易給尋租提供空間。比如一個建筑項目，比較容易出問題的是容積率。經(jīng)過審批制度改革，申請資料的提交，審批流程的運作，都有了很規(guī)范的規(guī)則，但是在這些看似規(guī)范的規(guī)則里，很多規(guī)則其實是形同虛設(shè)，只是好看而已。比如行政審批大廳有監(jiān)督機制，有投訴機制，但是企業(yè)一般不會去投訴的，因為一旦投訴，可能投訴成功了，但是項目失敗了。對此，需要的不是無效的形式化的監(jiān)督，需要的是消費者實實在在的監(jiān)督。所以，這時要做的，不是審批流程的規(guī)范和監(jiān)督，而應(yīng)該是審批結(jié)果本身的公開和透明。
行政審批是權(quán)力尋租，還是公共服務(wù)
行政審批應(yīng)該把權(quán)力下放到基層的崗位，讓其擁有權(quán)力，且承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)在，行政審批的權(quán)力往往不是配置給一線工作人員，而是配置給各級領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)不在一線，于是，行政審批中心往往是掛號，但不看病，即使看病，也不是真的看病。一線的工作人員沒有審批權(quán)，不在一線的領(lǐng)導(dǎo)有審批權(quán)，行政審批大廳設(shè)置的種種服務(wù)流程和監(jiān)督安排，勢必流于形式。一線的工作人員有很多經(jīng)驗和知識，但他們卻無權(quán)利用。領(lǐng)導(dǎo)在后方，卻可以憑自己有限的接觸，來隨意進行審批。其結(jié)果是，行政審批的組織化，往往為了領(lǐng)導(dǎo)的目的服務(wù)，而不是為客戶服務(wù)，依法審批就很容易陷入依領(lǐng)導(dǎo)的意志來審批的漩渦之中，尋租的利益鏈再次編織起來。
這時，應(yīng)該做的是，領(lǐng)導(dǎo)人可以有權(quán)力，但要有審批的崗位。領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員的關(guān)系是，一線工作人員有其特定范圍內(nèi)的最高的審批權(quán)，而領(lǐng)導(dǎo)崗位也可以有特定范圍內(nèi)最高的審批權(quán)，或者復(fù)核權(quán)。但一旦在程序上設(shè)了適合領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)和復(fù)核權(quán)，一線的工作就是輔助性的，責(zé)任就是領(lǐng)導(dǎo)的。
審批權(quán)力的崗位化，崗位之間的權(quán)力和責(zé)任分工明確，相互關(guān)系形成一個程序化的關(guān)系，就可以約束審批權(quán)力的隨意性，減少其尋租的空間。
行政審批制度改革，需要很多物理上的措施。很多地方行政審批大廳，做到了顧客和公務(wù)員之間的平等理念、平等設(shè)施。但是，平等的理念，平等的設(shè)施，轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊母窬?，卻依然有很大的難度。在這里，公務(wù)員，即使自稱是服務(wù)員，他們也依然是公務(wù)員，哪怕是自稱人民的公仆，人民也只會伺候他們，而不是讓他們來伺候人民。因此，這實際上是一種文化。行政審批到底是權(quán)力尋租，還是公共服務(wù)，對于公務(wù)員來說，顯然不會認為自己是權(quán)力尋租者，是在提供公共服務(wù)，但是如何真正成為公共服務(wù)，卻并不是任何措施可以解決的。幾千年來的官本位文化，似乎在基因里，就養(yǎng)成了權(quán)力尋租的文化，而不是公共服務(wù)的文化。要把物理設(shè)施，制度設(shè)計，法律條文，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的文化，不可能是一天兩天的事情。如果說，審批權(quán)力的配置，物理設(shè)施的安排，還可以具體努力，文化的轉(zhuǎn)型，卻需要等待歲月的蹉跎。
當(dāng)然，在市場化、全球化、人口高度流動的現(xiàn)代社會里，舊的文化在加快消失，新文化在加速養(yǎng)成。我們看到，在市場化水平高、近距離參與全球化，人口移民化水平比較高的東部地區(qū)，人們對權(quán)力的追求和看法，正在發(fā)生很大的變化。
規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入審批的程序
顯然，在不規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入，不規(guī)范的上級權(quán)力介入的情況下，尋租的利益鏈條將不規(guī)則地延展開來，更加盤根錯節(jié)，錯綜復(fù)雜，要砍斷它，也更加困難。在這種情況下，最容易想到的做法是，禁止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的介入，這是釜底抽薪的做法，但實際上不可行。因為領(lǐng)導(dǎo)畢竟是領(lǐng)導(dǎo)，他在程序上必須介入一線的審批權(quán)，所以，要做的不是禁止，而是規(guī)范。比如對某個項目審批，領(lǐng)導(dǎo)可以打電話，可以遞條子，也可以給出自己的建議，但要說明原因，填寫相應(yīng)的文書，以表示他們的意見是認真的、正式的。而一線工作人員的責(zé)任依然是自己的，也就是說，領(lǐng)導(dǎo)的意見可以作為參照，但是一旦批準了，領(lǐng)導(dǎo)的意見也依然只是參照，除了錯誤，責(zé)任依然是一線工作人員的。這樣，權(quán)力和責(zé)任就對稱了，而且也可以公開監(jiān)督。
所以，行政審批制度改革，實際上是政府管理權(quán)力和責(zé)任的配置改革。從政府與市場、社會的關(guān)系來看，政府不應(yīng)該事事審批，而是只對有關(guān)公共利益的事項審批，而且不是一般的、抽象的沒有具體內(nèi)容的審批，而是具體的、有特定內(nèi)容的審批。從政府內(nèi)部運作來看，各級政府之間的權(quán)力和責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)和一線審批人員之間崗位權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，都直接關(guān)系到審批權(quán)力如何正常運作，而且關(guān)系到尋租空間的大小。權(quán)力和責(zé)任對稱，層級之間，領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員之間關(guān)系明確，權(quán)力和責(zé)任完整，那么尋租的空間，從制度上來說，就會大大下降，行政審批制度改革，也就落實到位了。
(作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)
