打個(gè)比方：有兩條船海上遇險(xiǎn)，其中一條船發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)立即通報(bào)全體乘客，且積極組織力量排除險(xiǎn)患;另一條船在面臨險(xiǎn)情時(shí)卻極力封鎖消息，欺騙乘客，把“散布危險(xiǎn)言論”的人關(guān)押起來(lái)，甚至殺掉，若是由你來(lái)選擇，你乘哪條船?
答案是不言自明的，大家都會(huì)選擇乘第一條船，因?yàn)槿魏稳硕疾粫?huì)愿意把自己的命運(yùn)交付給層層黑幕之后的那些來(lái)歷不明之人?！?strong>
財(cái)政信息公開(kāi)之路不平坦
舉凡公共事務(wù)，越公開(kāi)越好、越透明越好。近年來(lái)，在全社會(huì)密切關(guān)注的政府財(cái)政信息公開(kāi)問(wèn)題上，人們的共識(shí)是，公開(kāi)應(yīng)是一般，不公開(kāi)是特殊，且“特殊”的范圍也應(yīng)當(dāng)經(jīng)法定程序的嚴(yán)格劃定。這個(gè)道理，當(dāng)下的國(guó)人早已想明白了，不怎么明白的，是那些揣著明白裝糊涂的人，或壟斷所有的權(quán)力不放并固執(zhí)地相信權(quán)力能決定一切的人。
本來(lái)，財(cái)政信息公開(kāi)是公仆們必做之事，可是后來(lái)“主人”想看看“仆人”們?cè)趺椿ㄥX(qián)竟成了一件難事。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，財(cái)政預(yù)算數(shù)字是政府的保密文件，政府沒(méi)有意識(shí)坦誠(chéng)地向民眾公開(kāi)。不過(guò)堅(jiān)冰總有融化的一天，在社會(huì)公眾的強(qiáng)烈呼吁下，近來(lái)國(guó)務(wù)院下屬98個(gè)部門(mén)中的絕大部分已向社會(huì)公開(kāi)了他們的“三公”經(jīng)費(fèi)及財(cái)政撥款情況，自此，中國(guó)的預(yù)算公開(kāi)終于邁出了“從無(wú)到有”的一步。不過(guò)也應(yīng)看到，目前的預(yù)算公開(kāi)還只是行政首長(zhǎng)命令下的壓力所促成的，不是國(guó)家法定程序下政府機(jī)構(gòu)必須履行的職責(zé)。由于缺乏相關(guān)的約束規(guī)則和數(shù)據(jù)比照，其宣教意義顯然遠(yuǎn)大于實(shí)際價(jià)值，公眾對(duì)那些無(wú)從比較而持續(xù)攀升的數(shù)字持某種程度的疑慮也就不足為奇了。
2009年，廣州市在全國(guó)率先公開(kāi)了114個(gè)部門(mén)預(yù)算，引發(fā)社會(huì)各界的廣泛好評(píng)，中國(guó)政府信息公開(kāi)一時(shí)柳暗花明，前景看好，可正當(dāng)人們期待政府信息公開(kāi)步伐進(jìn)一步加快、公開(kāi)信息更加翔實(shí)可信的時(shí)候，卻被“潑”了冷水。2010年3月1日，財(cái)政部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)加設(shè)了一些限制。如，規(guī)定財(cái)政部門(mén)只負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算和決算的公開(kāi)，部門(mén)預(yù)算和決算的公開(kāi)事宜由各部門(mén)自行負(fù)責(zé)。又如，該意見(jiàn)規(guī)定公開(kāi)的預(yù)算和決算信息原則上只包括一般預(yù)算收支預(yù)算表、一般預(yù)算收支決算表、政府性基金預(yù)算收支預(yù)算表、政府性基金預(yù)算收支決算表等四張表格，實(shí)際上，完整的部門(mén)預(yù)算內(nèi)容一般有17個(gè)或18個(gè)表格。再如，它還規(guī)定公開(kāi)的支出項(xiàng)目信息只按功能分類(lèi)，公開(kāi)至款級(jí)科目，而不是按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，列到項(xiàng)級(jí)、目級(jí)科目。顯然，這些規(guī)定是不合時(shí)宜的，不僅起不到促進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)的作用，反而成了各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)抗拒推卸預(yù)算公開(kāi)的擋箭牌，這種做法很難證明政府部門(mén)于財(cái)政信息公開(kāi)問(wèn)題是真誠(chéng)的和坦率的。
刀劍和錢(qián)袋不能掌握在同一人手里
憲政民主的理念是，預(yù)算是政府行為的全景圖，它的編制、審議和執(zhí)行主要是通過(guò)政府自我約束和代議制民主機(jī)制的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)，憲政民主的基本原理(一種權(quán)力的獲得須以另一種制約它的權(quán)力為條件)的理念又決定了，財(cái)政預(yù)算的運(yùn)作不能完全排除公眾的參與與監(jiān)督。公眾從維護(hù)其自身權(quán)益的考慮出發(fā)，不僅關(guān)注和參與預(yù)算的審議和執(zhí)行結(jié)果，也關(guān)注和參與預(yù)算的編制過(guò)程，而預(yù)算的全程公開(kāi)、透明，也就必然成為公眾參與式預(yù)算的前提條件。
預(yù)算公開(kāi)主要包括兩個(gè)層次：一個(gè)是向代議機(jī)關(guān)公開(kāi)，在我國(guó)，就是接受人大代表的審查和監(jiān)督;一個(gè)是向公眾公開(kāi)，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。它的基本要求，是除了少數(shù)經(jīng)法律確認(rèn)的關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)防、外交等公共項(xiàng)目外全部公開(kāi)。這里所說(shuō)的“公開(kāi)”，指的是那種全景的、透明式的公開(kāi)，不是遮遮掩掩、真假難辨式的公開(kāi)。
經(jīng)預(yù)算之運(yùn)作，政府與人大這兩個(gè)職能不同的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)就被憲法賦予了管轄同一事物的權(quán)力，相互制約的同時(shí)也需相互合作，這種看上去相當(dāng)復(fù)雜的制約與合作的關(guān)系實(shí)際上就是我們常說(shuō)的分權(quán)制衡的政治秩序。有了它，任何行政機(jī)構(gòu)的支出就都置于公眾監(jiān)督的視線(xiàn)之內(nèi)，任何超出撥款額度的企圖都變得艱難，任何財(cái)政支出都會(huì)被用在人民代表大會(huì)所限定的目的和范圍之內(nèi)，任何貪腐泛濫和隨意揮霍納稅人血汗錢(qián)的現(xiàn)象便可基本杜絕。
國(guó)王花錢(qián)要跟別人商量，以求得議會(huì)的諒解和批準(zhǔn)，這在人類(lèi)文明歷史上是個(gè)了不起的進(jìn)步。所謂把統(tǒng)治者“關(guān)進(jìn)籠子里”，這籠子差不多就是由預(yù)算法案編織而成的。理論上說(shuō)，議會(huì)制度是國(guó)家財(cái)政預(yù)算的組織制度前提，是制約專(zhuān)制泛濫的政治組織。賦予議會(huì)以審議預(yù)算的職能，是解決國(guó)家和國(guó)民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題的基本制度設(shè)置。經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令，是政府必須履行的職責(zé)和對(duì)議會(huì)及人民的莊嚴(yán)承諾，必須得到一絲不茍的貫徹執(zhí)行。
目前世界上多數(shù)國(guó)家都建立了蘊(yùn)含著法律精神和必要的制度配置的預(yù)算公開(kāi)機(jī)制，證明了它決不是可以任意刪減的法定環(huán)節(jié)。其中的道理，正如喬治·梅森所說(shuō)的，把刀劍和錢(qián)袋交到不同的人手里，總比讓一個(gè)人同時(shí)掌握兩者要牢靠得多。因?yàn)檫@樣一來(lái)，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費(fèi)用的人，就有可能讓自己的刀劍服務(wù)于納稅人，而不是對(duì)著納稅人肆意揮舞。
政府與學(xué)界、民間共同的責(zé)任
看一個(gè)國(guó)家的體制是不是運(yùn)行在民主、法治的軌道上，單看它如何處置預(yù)算權(quán)的配置和它的民眾是不是擁有一個(gè)監(jiān)控政府預(yù)算運(yùn)作的機(jī)制，足矣。很難設(shè)想，一個(gè)缺乏預(yù)算決定權(quán)的立法機(jī)關(guān)、一群并不真正了解預(yù)算執(zhí)行過(guò)程及其結(jié)果的代表、一份通過(guò)暗箱操作編制出來(lái)的預(yù)算草案，其審議、通過(guò)和執(zhí)行過(guò)程會(huì)是嚴(yán)肅認(rèn)真的?其結(jié)果是經(jīng)得住經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和人民信任之考驗(yàn)的?我國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，缺乏透明度的預(yù)算年年輕而易舉地獲得通過(guò)，對(duì)于納稅人意味著什么，任何人都不難得出結(jié)論：它是對(duì)所有錯(cuò)誤決策或缺乏責(zé)任心的行為的默認(rèn)和許可，它將使愚蠢的錯(cuò)誤反復(fù)出現(xiàn)，將使好好的一個(gè)體制失去糾錯(cuò)能力，將使血汗凝結(jié)的社會(huì)財(cái)富被任意揮霍，無(wú)止境地消耗在與國(guó)民切身利益無(wú)關(guān)的工程和支出項(xiàng)目上，超標(biāo)準(zhǔn)招待、公款旅游、公車(chē)?yán)速M(fèi)、樓堂館所建設(shè)將成為久治不愈的頑癥，這才是所有問(wèn)題的根源之所在。常見(jiàn)有人竊笑西方國(guó)家的一市之長(zhǎng)、一國(guó)之總統(tǒng)缺錢(qián)少花的“一副寒酸相”，卻不知人家的制度背景與我們完全不一樣。
切實(shí)推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)機(jī)制的完善、建立起中國(guó)的公眾參與式預(yù)算，目前的關(guān)鍵問(wèn)題是如何修改好現(xiàn)行《預(yù)算法》。1994年頒布實(shí)施的這部法律中只字未提預(yù)算公開(kāi)，政府的財(cái)政行為便失去了法律依據(jù)。去年人大公布的新預(yù)算法修改草案，雖加了預(yù)算“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”的一句是個(gè)進(jìn)步，但還顯得比較粗疏。具體到預(yù)算公開(kāi)的范圍、什么時(shí)候公開(kāi)、以什么形式公開(kāi)、公開(kāi)之后怎樣問(wèn)責(zé)、誰(shuí)有權(quán)決定不予公開(kāi)的部分等等，都還缺乏細(xì)則規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中不利于政府信息公開(kāi)的規(guī)定還有不少未加清理、修改，如2010年1月12日國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，其中關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)的“相關(guān)性”標(biāo)準(zhǔn)、“內(nèi)部管理信息”、“過(guò)程信息”不予公開(kāi)的規(guī)定，以及“一事一申請(qǐng)”的規(guī)定等，實(shí)際上起到的是阻礙政府信息公開(kāi)的作用。此外，將財(cái)政透明度列入政府政績(jī)考核體系而不再只是把GDP和財(cái)政收入作為硬指標(biāo)，也是應(yīng)做未做之事。
現(xiàn)在新預(yù)算法修改已迫在眉睫，按法律程序，明年上兩會(huì)審議又有可能泡湯，其他有利于財(cái)政信息公開(kāi)的法律、法規(guī)也沒(méi)見(jiàn)加快修正的動(dòng)靜，如是年復(fù)一年，卻沒(méi)有見(jiàn)到我們的權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾顯現(xiàn)出足夠的焦慮和信心。畢竟，推進(jìn)財(cái)政民主不只是政府部門(mén)的責(zé)任，也是每一位公民的份內(nèi)之事。可是我們國(guó)民的政治意識(shí)還不成熟，多數(shù)人還只是從關(guān)心自己的切身利益出發(fā)考慮問(wèn)題，而缺乏真正的政治參與熱情和公共財(cái)政方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。從這個(gè)角度說(shuō)，我們還只是交稅者，稱(chēng)不上真正的公民。
(作者為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授、《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》雜志主編)
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