透視地方債：數(shù)萬(wàn)億誤差來自哪

穆迪稱3.5萬(wàn)億貸款或成漏網(wǎng)之魚，多頭統(tǒng)計(jì)背后：口徑差異、或有負(fù)債、縣級(jí)以下政府債務(wù)均是變數(shù)

四個(gè)會(huì)計(jì)四種算法，哪本賬更可信？這可是一道讓人撓頭的難題。

當(dāng)前的中國(guó)地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)就面臨著這樣的尷尬。

最新的官方統(tǒng)計(jì)來自國(guó)家審計(jì)署，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10萬(wàn)億元，其中銀行貸款為84679.99億元。

國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪昨日則稱，審計(jì)署關(guān)于銀行對(duì)地方政府貸款規(guī)模的數(shù)據(jù)可能少報(bào)了3.5萬(wàn)億元，并且不良貸款規(guī)模大于預(yù)期。

而按照央行上月公布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)，截至2010年年末，平臺(tái)貸款規(guī)模的上限為14.4萬(wàn)億元左右。

較早前媒體廣為引述的另一數(shù)據(jù)則來自銀監(jiān)會(huì)，同期地方政府融資平臺(tái)貸款的規(guī)模約為9.1萬(wàn)億元。

“之所以有這么大的差距，主要是各家對(duì)地方融資平臺(tái)、對(duì)于什么樣背景的政府擔(dān)保應(yīng)該算入政府性債務(wù)都沒有清晰的定義。”渣打銀行宏觀分析師李煒對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，這造成了統(tǒng)計(jì)口徑上的差異。

然而，數(shù)萬(wàn)億的“誤差”是否僅是口徑差異所致，業(yè)內(nèi)說法不一。

值得關(guān)注的是，穆迪近日還在另一份報(bào)告中透露，上述審計(jì)可能未將包括一些地方政府的或有負(fù)債納入統(tǒng)計(jì)。

有專家即指出，對(duì)或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)可能構(gòu)成差別的一部分。

清華大學(xué)中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心研究員袁鋼明還給出了另一個(gè)未知數(shù)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)是到縣政府一級(jí)，縣以下的鄉(xiāng)、村等政府債務(wù)不納入統(tǒng)計(jì)范圍。

穆迪并非杞人憂天

今年3月28日，穆迪曾表示，在未來12~18個(gè)月的展望期內(nèi)，中國(guó)銀行體系較為穩(wěn)定。不過，穆迪當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“最關(guān)注的是房地產(chǎn)相關(guān)貸款及地方政府融資平臺(tái)貸款，并對(duì)2009年和2010年初發(fā)放的貸款尤為注意，當(dāng)時(shí)貨幣政策最寬松，而且銀行的放貸標(biāo)準(zhǔn)明顯相對(duì)較松”。

穆迪最新披露的《逐步加劇的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)挑戰(zhàn)中資銀行》報(bào)告則表示，預(yù)計(jì)中國(guó)銀行系統(tǒng)的不良貸款規(guī)模占總貸款規(guī)模的比例可能會(huì)升至8%~12%之間，“而我們此前的基本情景所假設(shè)的不良率是5%~8%”。

穆迪副總裁兼報(bào)告的作者之一章怡表示：“我們假設(shè)大多數(shù)地方政府貸款的質(zhì)量良好，但根據(jù)我們對(duì)國(guó)家審計(jì)署和其他國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)所提供的貸款分類和風(fēng)險(xiǎn)特征的評(píng)估，我們的結(jié)論是銀行對(duì)地方政府借款人的敞口大于我們先前的預(yù)測(cè)。”

審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，10萬(wàn)億元地方政府債務(wù)中，銀行貸款接近8.5萬(wàn)億元，穆迪則稱，可能還有3.5萬(wàn)億元的此類貸款是國(guó)家審計(jì)署沒有在報(bào)告中討論的。

“由于國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告并未覆蓋這些地方政府貸款，這意味著國(guó)家審計(jì)署并未視這些貸款為對(duì)地方政府的真正債權(quán)?！闭骡Q，“這表示此類貸款很可能缺乏全面完整的書面文件，并可能會(huì)構(gòu)成最大的逾期風(fēng)險(xiǎn)。”

事實(shí)上，穆迪此前發(fā)布的《每周信用展望》中已經(jīng)對(duì)本次中國(guó)地方債務(wù)審計(jì)給出了點(diǎn)評(píng)，其中指出，盡管直接債務(wù)本身可控，但或有負(fù)債的增加對(duì)公共財(cái)政和債權(quán)銀行的威脅更大，而且對(duì)信用不利。

或有負(fù)債是從會(huì)計(jì)學(xué)中引入的概念。有分析人士指出，從政府的角度來觀察，或有負(fù)債可理解為，由于過去事項(xiàng)或既存事實(shí)引起的各類潛在義務(wù)，履行這些義務(wù)可能導(dǎo)致政府支出壓力加大。

李煒在分析上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不同可能緣于口徑差異的同時(shí)，亦指出其中的差別也可能存在于對(duì)或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)上。

盡管穆迪方面數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性還有待評(píng)估，但這一機(jī)構(gòu)對(duì)于中國(guó)地方債務(wù)的判斷卻并非杞人憂天。

審計(jì)署即強(qiáng)調(diào)，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。

據(jù)其披露，至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。

而此前被媒體解讀為“違約已經(jīng)開始”的云南公路開發(fā)投資公司債務(wù)違約并非個(gè)案，審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過10%。

融資平臺(tái)如何界定

6月初，央行在其發(fā)布的上述《報(bào)告》中指出，2010年末，各地區(qū)政府融資平臺(tái)貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜?xiàng)貸款余額的比例基本不超過30%。按去年末人民幣貸款余額47.92萬(wàn)億元測(cè)算，央行統(tǒng)計(jì)口徑下的平臺(tái)貸不超過14.4萬(wàn)億元。

而早前媒體報(bào)道稱，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2010年末，全國(guó)地方融資貸款余額約9.1萬(wàn)億元。

“平臺(tái)貸的統(tǒng)計(jì)和梳理，銀監(jiān)會(huì)陸陸續(xù)續(xù)一直在做。如果低估，意味著商業(yè)銀行要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)；過于高估的話，又會(huì)加重商業(yè)銀行的撥備負(fù)擔(dān)?！卑舶钭稍冄芯繂T陳業(yè)更傾向于銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，并稱銀行貸款的數(shù)據(jù)相對(duì)比較明確，不易隱瞞。

李煒則分析稱，一些地方政府可能并未把一些擔(dān)保債務(wù)納入政府債務(wù)進(jìn)行上報(bào)，而從銀行的角度看，有政府擔(dān)保的債務(wù)則都屬于地方融資平臺(tái)負(fù)債，這樣可能就造成了各部門統(tǒng)計(jì)上的差別。

渣打銀行依據(jù)各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)測(cè)算估計(jì)，地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)?？赡茉?萬(wàn)億~10萬(wàn)億元左右，而地方政府直接舉債(指教育、醫(yī)療等方面)可能在5萬(wàn)億~6萬(wàn)億元左右，因此，整個(gè)地方政府債務(wù)規(guī)模加起來總計(jì)達(dá)到14萬(wàn)億~15萬(wàn)億元左右。

“主要原因在于對(duì)于地方融資平臺(tái)并沒有一個(gè)清晰的界定，因此，也很難說清楚到底在統(tǒng)計(jì)范圍上存在哪些差別?！迸d業(yè)銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委表示。

實(shí)際上，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)的統(tǒng)計(jì)對(duì)象上也存在差異，例如，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的是“地方政府性債務(wù)”，央行統(tǒng)計(jì)的是“平臺(tái)貸款”。

界定范圍的不清晰也體現(xiàn)在對(duì)于地方融資平臺(tái)數(shù)量的統(tǒng)計(jì)上。

央行上述《報(bào)告》顯示，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家。審計(jì)署給出的同期數(shù)據(jù)則是，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家。

而對(duì)于銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，一資產(chǎn)管理公司研究人士指出，各地銀監(jiān)局對(duì)轄內(nèi)地方融資平臺(tái)實(shí)行“目錄制”，即按轄內(nèi)銀行上報(bào)的貸款明細(xì)，銀監(jiān)局按照一定標(biāo)準(zhǔn)挑選出一些企業(yè)，然后征求銀行意見，最終形成一個(gè)企業(yè)名錄以及貸款累計(jì)金額，在目錄內(nèi)的企業(yè)貸款全部統(tǒng)計(jì)到地方融資平臺(tái)貸款中。這可能使得銀監(jiān)局所覆蓋的范圍較小。

袁鋼明則指出，根據(jù)地方融資平臺(tái)規(guī)范程度的不同和風(fēng)險(xiǎn)大小，可以將其分為幾個(gè)口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。由于不同機(jī)構(gòu)的角色不同，所以在統(tǒng)計(jì)口徑上存在差別也是可以理解的。

此外，他還指出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)是到縣政府一級(jí)，縣以下的鄉(xiāng)、村等政府債務(wù)則不納入統(tǒng)計(jì)范圍。

“不管實(shí)際規(guī)模有多少，這些數(shù)據(jù)表明地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模仍在加速擴(kuò)大，其增長(zhǎng)并沒有受到有效遏制，風(fēng)險(xiǎn)仍在積累?！痹撁髡f。