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    如果從1994年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā) 《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，我國的公車改革已經(jīng)進行了將近15個年頭。然而現(xiàn)實是，迄今為止，這項改革仍然沒有一個像樣的頭緒。就一個具體事項（而不是一個領(lǐng)域）的改革來說，這也許是最漫長的改革之一。

    從某種意義上，也許可以將公車改革看作是代表我國某一類型改革的典型案例，或者是一面鏡子。通過對這項改革的分析，也許使我們能夠更深入地透視我國體制改革現(xiàn)在所面臨的困境及其所須面對的問題。甚至我們完全可以將公車改革看作一個風(fēng)向標(biāo)，如果公車改革這樣一項具體而又并不復(fù)雜的改革都無法向前實質(zhì)性地推進，那些更為復(fù)雜的、會觸動重大利益關(guān)系的改革也就更加困難了。

    公車改革是一項很有特點的改革。大量公車存在的不合理性，其所造成的種種弊端，都是顯而易見的，因而，整個社會對這項改革的共識是非常高的。至少從公開的言論來看，沒有任何人為這種公車制度的合理性進行過辯護。而且在當(dāng)今世界上，這樣普遍將公車當(dāng)作一定級別以上官員的身份待遇、到了一定級別必須乘坐公車上班辦事的國家已經(jīng)沒有幾個。在2004年，美國國會議員曾經(jīng)要求對車輛是否被濫用進行調(diào)查，因為根據(jù)當(dāng)時的數(shù)據(jù)，美國聯(lián)邦政府擁有38萬輛各型公車（其中相當(dāng)一部分是必需的，如警車等），1年公車支出的費用高達17億美元。雖然這個數(shù)字與我國公車相比可說是小巫見大巫，但社會輿論卻認(rèn)為這仍然是不能忍受的。一位議員就說：“如果一個普通家庭知道聯(lián)邦政府買了車卻不使用的話，他們會感到憤怒的?！币驗樵诿绹裎覀冞@樣普遍的公車私用是很難想象的，公車的浪費主要表現(xiàn)在車子買了而不使用上。

    但在過去整整30年的改革過程中，我國的公車制度一直沒有受到根本性的觸動，情況反而是日甚一日。隨著整個國家的經(jīng)濟發(fā)展和政府財政收入的增加，公車的數(shù)量不但越來越多，車子的檔次也越來越高，甚至越來越豪華。根據(jù)前幾年有關(guān)數(shù)據(jù)，當(dāng)時我國大約共有350萬輛公務(wù)用車。而且即使是在公車改革開始進行的這15年中，其數(shù)量仍在以每年20%的速度增加。公車的不合理消費已經(jīng)成為各級財政支出的沉重負擔(dān)，公車占用了大量的社會資源。由于我國一直沒有一個有關(guān)公車消費的全面而可靠的數(shù)據(jù)，但其開銷的巨大又是一個從常識上都能判斷的現(xiàn)實。

    早在幾年前，就有我國每年公車消費3000億元的說法，如果這個說法是有根據(jù)的，那么，現(xiàn)在的公車消費以及一些地方因公車改革而發(fā)放的“車補”，應(yīng)該遠遠超出3000億元這個數(shù)字。據(jù)此有人指出，中國公車消費已經(jīng)超過國家在教育和醫(yī)療方面開支的總和，是國防開支的兩倍。公車的大量存在，不僅不合理地消耗了大量的公共資源，而且造成一系列其他的弊端。據(jù)北京市政協(xié)委員的調(diào)查，2004年4月，北京小客車保有量為135萬輛，其中公車就有36萬輛，占26.7%。雖然公車在數(shù)量上遠遠不及私家車，但是由于公車出行成本不用個人負擔(dān)，其使用率遠遠高于私家車，在北京市行駛的車輛中，除了出租車外，公車與私車的比例是4：1，也即每5輛中就有4輛是公務(wù)車，占26.7%的公車卻動態(tài)地占有道路資源80%，給道路交通造成了巨大的壓力。

    正因為如此，有關(guān)公車的問題，社會中議論紛紛，抨擊文章不時見諸報端，在每年的兩會上，改革公車制度也都是重要話題，并且不時有相關(guān)議案提出。但問題是，議論歸議論，抨擊歸抨擊，提案歸提案，公車改革就是雷聲大雨點小，歷經(jīng)十幾年的時間，迄今沒有像樣的推進。如果說前幾年還有些小打小鬧，這幾年甚至連小打小鬧也沒有了。這樣一項共識甚高、人心所向的改革為何竟致流產(chǎn)？公車改革從熱議到無疾而終，到底體現(xiàn)的是怎樣一種邏輯？這些問題也許只有放到整個改革的大背景中去，才能看得清楚。

    在評論中國改革的時候，特別是與其他國家的改革進行比較的時候，人們經(jīng)常提到這樣一個判斷，即中國的改革是一種漸進式的改革，而中國的改革之所以成功，也就在于采取了漸進式改革的模式。在一段時間里，人們似乎在這個判斷上找到了中國改革何以成功的謎底。但是隨著時間的伸延，一些只有在較長的時段中才能顯露出來的邏輯和結(jié)果開始慢慢顯露出來。到現(xiàn)在，與此相關(guān)的一些問題也許可以看得更清楚一些了。

    首先，中國的改革真的可以完全用漸進式改革來概括嗎？現(xiàn)在看來，對于這個在若干年前已是定論的問題的答案似乎越來越不確定。不錯，在過去30年的時間里，我們可以找出許多漸進式改革及其成功的例子，但在這30年的改革史上，越是靠近后半段，越是難以用漸進式改革來概括，或者貌似漸進但卻是失敗的例子就越多。以這里的公車改革為例，無論如何我們都不能不稱之為漸進，相關(guān)政策的制定者也總是告誡人們，這樣的改革不能急，只能慢慢來。但結(jié)果卻是這樣的現(xiàn)狀。

    然而，另外的一些改革，則無論在何種意義上，都不能稱之為漸進式改革。比如國企改革中部分職工的失業(yè)下崗，無論是按照時間標(biāo)準(zhǔn)，還是按照補償標(biāo)準(zhǔn)，或是按照其他的什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量，則都可以稱之為激進式改革，甚至可以稱之為相當(dāng)激進的改革。這項改革的激進與公車改革的漸進，無疑形成鮮明的對照。再比如，關(guān)于官員財產(chǎn)申報制度，人們也呼吁了很多年，而且在實踐中可以看出，沒有這項制度，腐敗現(xiàn)象就不可能得到根本性的遏制，但直到現(xiàn)在為止，有關(guān)方面的回答仍然是“條件還不具備”。而與官員財產(chǎn)申報制度所要求的條件較近似的高收入者的收入申報 （確切地說是高收入的工薪階層的收入申報），卻能夠雷厲風(fēng)行地加以推進，甚至是當(dāng)年制定政策，而相關(guān)對象還完全沒有記錄自己當(dāng)年收入準(zhǔn)備的情況下，就立即加以實施了。

    接著的問題就是，為什么有的改革以漸進式的方式進行，甚至在漸進式的名義下煙消云散？而有的改革則是以迅雷不及掩耳之勢，以非常激進的方式進行？是人們經(jīng)常論證的一些不得不漸進的改革條件在起作用？比較一下公車改革和國企改制中的失業(yè)下崗，就可以看得很清楚。與國企改制中的失業(yè)下崗比較起來，公車改革其實應(yīng)當(dāng)是比較容易的：其一，雖然車在某些情況下是生活必需品，但公車絕不是生活必需品，大部分人不坐公車仍然可以上下班。但對于失業(yè)下崗人員來說，工作或由工作所獲的那份收入?yún)s是必需的，是“飯碗”。一般地說，不涉及飯碗問題的改革要更容易，而涉及飯碗的改革要更復(fù)雜，推進則需更謹(jǐn)慎；其二，公車改革即使是改掉了大量的公車，還有許多替代辦法可以上班辦事，如乘坐出租車，合坐單位公車、自己開私車等。而失業(yè)下崗不但直接意味著相關(guān)人員飯碗的破碎，而且很難找到其他替代或補救辦法。“從頭再來”、“人生豪邁”等說法，不過是局外人的偽豪情。但盡管如此，事實卻是，更難進行的改革卻以最快的速度進行了，而相對容易的改革則推進如此艱難。

    幾年前我曾寫過一篇文章，題目是《改革：削特權(quán)還是減福利？》，該文指出，在最近這些年，我們改革中出現(xiàn)了一個明顯的傾向，即凡是涉及減福利的，都非常神速，而凡是涉及削特權(quán)的，都進展緩慢。原因何在？就在所涉及的對象不同。有人說，進入1990年代之后改革進入困難時期，是因為這時的改革要觸動利益關(guān)系。其實這樣的說法過于籠統(tǒng)。利益者，首先要看是誰的利益。失業(yè)下崗觸動的不是利益嗎？不但是利益，而且是與生存相聯(lián)系的利益。公車改革當(dāng)然也觸動利益，但這種利益顯然談不上是生存利益。而兩種利益的力量對比卻是不一樣的。就此而言，改革中的更實質(zhì)問題也許不在于漸進還是激進，而是有無公眾對改革的參與，公眾的參與能不能影響甚至決定改革的進程。在前兩年反思改革時，人們就提出了參與式改革的問題，現(xiàn)在看來，這已經(jīng)是一個對改革命運攸關(guān)的問題了。

    再下來，究竟什么是漸進式改革？什么是不改革？漸進式改革與不改革區(qū)別的標(biāo)志是什么？人們常常是在激進式改革與漸進式改革之間進行爭論，而在這樣的爭論中，對改革的放棄與漸進式改革往往被混為一談。分析公車改革的進程，我們大體可以發(fā)現(xiàn)一個明顯的脈絡(luò)：公車改革問題提出，有關(guān)討論或改革思路出現(xiàn)，甚至有一些試探性性的方案出臺，但不久，這些方案和思路很快就被束之高閣；公車改革由各個地方進行試點，于是五花八門的車改方案競相出臺，有的地方把公車拍賣，有的地方把公車組建出租車隊進行市場運營，并對公務(wù)員用車實行貨幣化補貼，結(jié)果這種公車改革受到普遍的質(zhì)疑；在普遍的質(zhì)疑聲中，公車改革陷于停頓。

    這里我們需要關(guān)心的一個問題是，公車改革究竟是漸進式改革，還是沒有改革？更進一步的問題是，我們在實踐上如何來區(qū)分漸進式改革與不改革？在這個很現(xiàn)實的問題上，我認(rèn)為可以找到一個具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就是，區(qū)別漸進式改革和不改革的具體標(biāo)準(zhǔn)，就是看有沒有關(guān)于改革的具體路線圖和時間表。如果有這種路線圖和時間表，只是在推進的方式上是漸進的，我們可以將其稱之為漸進式改革；反之，如果沒有具體路線圖和時間表，而只是告訴我們事情要慢慢來，不能急，我們就更有理由將其看作是一種托辭。而公車改革，在很大程度上只能被看作是后者。

    行文至此，我突然想起一件事情。曾經(jīng)有位搞企業(yè)的朋友，很嚴(yán)肅地提醒我，你可千萬不要提倡什么公車改革。我問為什么，他說，公車要真的改掉了，我們的企業(yè)就遭殃了。問及為什么，他說，反正這些官員是要有車子坐的，如果公車改掉了，我們企業(yè)就要準(zhǔn)備很多車子讓這些官員來借。這位朋友的擔(dān)心無疑來自他的經(jīng)驗和生活智慧。這個故事向我們又提出了一個關(guān)于公車改革，甚至是整個改革的新問題，即改革的扭曲和走樣變形問題。應(yīng)當(dāng)說，在這個問題上，公車改革又給了我們足夠的教訓(xùn)。事實上，在許多地方進行的所謂 “貨幣化公車試點改革”中，公務(wù)車改革已經(jīng)成為變相加薪。在某些試點地方，處長車補甚至達到農(nóng)村教師工資的6倍。如果有人說，這樣的補償是必要的，那需要反問一句的是：在國企改制中，我們是用這樣的補償邏輯來論證失業(yè)下崗人員嗎？

    今年是中國改革開放的30周年。在這樣的一個歷史的點位上，思想再解放，改革再出發(fā)，成為我們必然的選擇。但在新的歷史條件下，改革的新的背景，新的制約條件，也是需要我們正視的。而公車改革，無疑會在這方面給我們提供許多有益的啟示。（孫立平）

（責(zé)編：吳頌潔）