日前，新華社連續(xù)發(fā)表評論文章，嚴(yán)厲抨擊中國的房地產(chǎn)政策，質(zhì)問中國的土地財政制度。觀點尖銳，分析到位。
人們注意到，全國人民代表大會閉幕之后，各級地方政府都在調(diào)整房地產(chǎn)政策?？墒?，房地產(chǎn)市場價格不降反升，一些地方土地拍賣市場依然火爆。正是在這樣的背景下，新華社發(fā)表系列文章，對中國的土地財政提出強(qiáng)烈批評。而且一針見血地指出，地方財政之所以變成土地財政，就是因為地方政府打著經(jīng)營城市的幌子，通過建立土地儲備制度，高價拍賣土地獲取巨額收益。這些文章說明決策者已經(jīng)充分意識到，中國的房地產(chǎn)市場問題不是房地產(chǎn)開發(fā)商的問題，而是地方政府的問題。
地方政府之所以推行土地財政，除了缺乏有效監(jiān)督之外，更主要的原因是，中國實行了分稅制改革。在分稅制條件下，地方政府財政捉襟見肘，為了增加地方財政收入，地方政府不得不在房地產(chǎn)領(lǐng)域做文章。因此，如果不徹底改革我國的分稅制，重新調(diào)整中央政府與地方政府之間的財政收入分配比例，那么，房地產(chǎn)市場改革不可能從根本上取得成效。
現(xiàn)在一些地方政府為了應(yīng)付中央，采取了一些非常特殊的舉措。譬如，一些地方政府在高檔商品住宅區(qū)建設(shè)保障性住房，希望以這種方式緩解社會各方面的壓力。在筆者看來，這種改革舉措非但不能緩解社會壓力，反而會引發(fā)更多的社會矛盾。
中國的房地產(chǎn)市場問題，從根本上來說是一個城市規(guī)劃問題，在城市最好的地段修建高檔商品住宅，必然會導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄胀ň用癖黄韧膺w。解決問題的辦法不是在高檔商品住宅小區(qū)增加保障性住房，因為那樣會形成強(qiáng)烈的反差，引發(fā)社會對立情緒，產(chǎn)生更多的社會矛盾，而是要在重新調(diào)整城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，尊重市民的選擇權(quán)，確保城市居民基本的住房需求。
當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場改革不是在一張白紙上畫畫，而是在城市規(guī)劃業(yè)已形成的基礎(chǔ)上，重新調(diào)整利益分配結(jié)構(gòu)。許多城市的中心部位高樓大廈林立，高檔商品住宅價格越來越高。在這種情況下調(diào)整城市規(guī)劃，勢必會觸及既得利益者的切身利益。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦事，不能隨心所欲。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是一個關(guān)系到城市未來發(fā)展的基礎(chǔ)性法律。然而，長期以來人們對這部法律重視不夠，認(rèn)為這部法律僅僅是一個技術(shù)性的法律或者政府進(jìn)行城市規(guī)劃的法律。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的價值就在于，把城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合在一起，防止政府在城市發(fā)展中盲目擴(kuò)張地盤，不斷蠶食農(nóng)村集體所有的土地。現(xiàn)在許多城市規(guī)模之所以越來越大，不是因為城市的發(fā)展需要更多的土地面積，而是政府財政需要更多的資金。地方政府為了籌集資金，不斷地圈占農(nóng)村集體土地，囤積居奇，通過出售土地解決地方政府財政問題。為了解決這個問題，全國人大常委會在修改《城市規(guī)劃法》的時候，按照城鄉(xiāng)一體化的原則，把《城市規(guī)劃法》修改成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把鄉(xiāng)村規(guī)劃納入到法律的調(diào)整范疇。但令人感到遺憾的是，到現(xiàn)在為止，我國尚未出臺真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃方案。重慶市和四川成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃綜合配套實驗改革，試圖解決我國城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的問題，但是，在改革的過程中不可避免地落入俗套，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌變成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地開發(fā)，房地產(chǎn)市場價格非但沒有下降，反而不斷上升。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的核心價值就在于，通過適當(dāng)調(diào)整土地規(guī)劃，解決需求與供給之間的矛盾。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，政府在編制規(guī)劃的時候，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的長遠(yuǎn)發(fā)展，不能急功近利，為了追求短期效益而盲目地征收土地?，F(xiàn)在，我國絕大多數(shù)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到“鋪攤子”的階段，地方政府為了確保土地收益，必然會通過各種方式穩(wěn)定土地價格。在城市高檔商品住宅區(qū)興建社會保障住房，只是權(quán)宜之計。正確的做法應(yīng)該是，在調(diào)整城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在城市的中心部位興建大量的保障性住房，而把政府圈占的遠(yuǎn)郊區(qū)土地，用于高檔商品房開發(fā)，并且通過加大公共設(shè)施成本，征收房地產(chǎn)稅，提高土地的利用效率。只有這樣，才能從根本上解決我國房地產(chǎn)市場領(lǐng)域中存在的問題。
筆者的建議是，國務(wù)院應(yīng)該盡快組織住房和建設(shè)部調(diào)查《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實情況，將已經(jīng)實施或者正準(zhǔn)備實施的大中城市規(guī)劃方案擱置起來，并且提請人民代表大會專門審議城市的發(fā)展規(guī)劃。國務(wù)院應(yīng)該按照城鄉(xiāng)一體化的原則，將城市鄉(xiāng)村發(fā)展結(jié)合起來，編制統(tǒng)一的規(guī)劃，并且通過新聞媒體廣泛征求社會各界的意見。如果新的城市規(guī)劃涉及到已經(jīng)開發(fā)的房地產(chǎn)項目，那么，政府應(yīng)當(dāng)采取措施，在確保開發(fā)商的利益不受損害的基礎(chǔ)上，逐步理順城市規(guī)劃。當(dāng)然，增加社會保障性住房建設(shè)，必然會減少地方財政收入，中央政府應(yīng)當(dāng)盡快提請全國人大制定稅收基本法，改變我國當(dāng)前的分稅制，增加地方財政收入。
（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)社會發(fā)展研究中心主任、法學(xué)教授）
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