食品监管应有的立法取向

针对日益严峻的食品安全问题，我国《食品安全法》的修订工作即将启动。媒体报道，《食品安全法》的修订已列入国务院法制办2013年立法计划。5月6日、8日、31日，国务院三次常务会议上，李克强总理都讲到食品安全问题，并明确提出要建立最严格的食品药品安全监管制度，且强调，食品安全需“重典治乱”。“重典治乱”或将成为《食品安全法》修订工作中的一大热点和亮点。

究竟应该如何“重典治乱”呢？“重”在哪里？近日，国家食品药品监督管理总局副局长刘佩智介绍，对现行的《食品安全法》，基层执法部门和社会反映比较强烈的，是对食品违法行为的惩处力度不够。这是否意味着，“重典治乱”即简单地加大惩处力度？单纯严刑峻法，能否解决我们现在所面临的严峻的食品安全问题？

事实上，我国改革开放以来，制假售假现象就从来没有得到根本遏制，假药、假酒、假烟、假文凭，各个领域（不仅生产销售领域）都不同程度地存在不诚信、乃至违法犯罪问题。中国人今天正痛苦体味着的问题奶粉、染色花椒、毒生姜、镉大米、毒皮蛋等层出不穷的食品安全事件，不过是这一现实在食品安全领域的折射。我们也曾经采取过各种严厉地打击措施，但是这些问题解决了吗？答案并不令人乐观。

食品安全这一人命关天的问题，把之前的类似问题放大到极致。当内地居民纷纷到香港抢购奶粉，以至于特区政府不得不下达严厉的限购令，明显地表现出某种不得已的歧视时，食品安全问题就已经不是一个单纯的影响身体健康的问题，而成为对我们国家法律制度的一大挑战。

食品安全问题，立法固然重要，更重要的是关注法律的实现方式，“重典治乱”的“重”，需要体现在法律实施的严肃性上。贝卡利亚有句名言，刑法不在于严苛，而在于责任的不可避免。多年以来，我们一直都把食品安全以及其它产品质量问题当成一个纯粹的政府管理问题，监管不好，即是责任不到位。这种把所有监管责任都交给政府的观点和做法，是人治思维的体现，即市场能不能管好，取决于公务员是否尽职。与之相反，法治思维，从根本上看，就是把这种监管的权力转化为公众自身的权利，进而建立一个公众、消费者可以方便地追究制假售假者以及监管者责任的法律机制。政府必须有清晰的责任范围并履行自己的职责，没有履行，就应该承担相应的法律责任。同时，政府不是无所不能的，也无法包办一切。一定让政府做它做不到的事情，就难免陷入混乱。因此，必须赋予社会组织、公众直接追究违法犯罪者的法律权利，这样，才能使违法犯罪者陷入无可逃避的“人民战争的汪洋大海中”。非此，无法从根本上解决问题。

“重典治乱”需从形成法治思维开始，建议即将展开的《食品安全法》修订工作，不要将其简单定位为规范政府管理行为的法律，而是把管理的责任让出一部分，变成社会成员维护自身利益的法律权利。

葛洪义（华南理工大学广东地方法制研究中心主任、教授）