于上月底在全國(guó)人大常委會(huì)二讀的《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案引發(fā)會(huì)上會(huì)下普遍關(guān)注。草案既有“國(guó)策入法”等亮點(diǎn)，也有“按日計(jì)罰”等舉措。不過更吸引眼球的，還是草案將環(huán)境公益訴訟主體確定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家。這引發(fā)了各界人士爭(zhēng)相吐槽，有專家更是直截了當(dāng)?shù)貙⒋藯l款稱為“倒退”。面對(duì)毫無(wú)彌合跡象的爭(zhēng)議，草案未獲通過似乎在情理之中。最新的消息是，全國(guó)人大官方網(wǎng)站已就該份草案第二次向社會(huì)公開征集意見。

近年來，“開門立法”中的意見征集已不新鮮，立法聽證也屢有聽聞。縱向觀察，公民參與立法的渠道是多了，立法博弈的平臺(tái)也立體化了。這一變化的直接影響，就是法案的通過變得越來越艱難。三讀、四讀已是常態(tài)，八次送審方獲通過也不稀奇。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)恰逢社會(huì)轉(zhuǎn)型的大國(guó)來說，立法的艱難才更合乎邏輯。

環(huán)保法修正也是如此。20多年來，環(huán)境污染事件頻發(fā)，法律明顯不夠用。但在不同的利益群體看來，環(huán)保法的“不夠”之處也各有不同。有的污染型企業(yè)可能會(huì)覺得環(huán)保執(zhí)法罰得太重，有的新興企業(yè)可能又覺得環(huán)保執(zhí)法太弱罰得也太輕；行政執(zhí)法部門可能覺得他們的權(quán)力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，普通民眾可能又會(huì)覺得其實(shí)是對(duì)行政執(zhí)法部門的監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。基于過往的立法規(guī)程，部門立法突出，立法博弈更多表現(xiàn)為公權(quán)力的內(nèi)部博弈。公開征集民意恰可調(diào)動(dòng)民眾積極參與環(huán)保事務(wù)管理的積極性，讓民眾通過充分的利益表達(dá)，也可校正草案在起草過程中的“部門主義”，進(jìn)而極大地提高立法的科學(xué)性。

但公開征集意見并不會(huì)自然帶來這樣的結(jié)果。環(huán)保法草案去年也曾公開征集了民意，但“將環(huán)保公益訴訟提起權(quán)交由一家官辦團(tuán)體壟斷”這樣的條款，仍讓多數(shù)圍觀者大跌眼鏡。回顧近年來的公民參與立法，也不乏“熱熱鬧鬧開始，冷冷清清結(jié)束”的個(gè)案。這說明，立法機(jī)關(guān)光有聽取民意的姿態(tài)還不夠。公民參與立法的最核心環(huán)節(jié)，還在民意表達(dá)為立法所汲取。當(dāng)然，“民意”是個(gè)集合概念。具體到對(duì)法案某一條款的意見，不同的利益群體，表現(xiàn)出來的“民意”也會(huì)千差萬(wàn)別。這就需要在公開征集民意的基礎(chǔ)之上，再建立一個(gè)意見匯總、分析、采納與公布的互動(dòng)機(jī)制。沒有互動(dòng)的征集意見，仍是暗箱操作。除了打擊公眾參與的信心之外，恐怕也難以起到積極的作用。也只有在征求民意后，認(rèn)真對(duì)待民意，積極回應(yīng)民意，尊重民意，才能讓汲取了民眾智慧的立法真正“代表最廣大人民群眾的利益”。期待立法機(jī)關(guān)在征集活動(dòng)結(jié)束之后，能夠公開具體的民意表達(dá)和民意汲取情況。公眾參與立法的廣度和深度，就在這些互動(dòng)之中逐漸提升。

王 琳 （海南大學(xué)法學(xué)院副教授）

?