從形式上看，中央出臺《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設本身的需要；從實質(zhì)上看，則是提高黨的執(zhí)政能力、建設法治中國的需要。

十八屆三中全會提出，緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革。黨怎么實現(xiàn)依法執(zhí)政？首先必須完善“國法”，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，并以法治作為治國理政的基本方式；其次還要健全“黨規(guī)”，以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的組織和黨對國家的領導，以及對黨組織、黨員的管理?；诖?，中央在三中全會結束半月之際，即發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。

通覽《綱要》，無論是制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，還是修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》、制定《人才工作條例》；無論是研究制定《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例》、《地方黨委決策程序規(guī)定》，修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，還是完善領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度、領導干部住房、辦公用房、用車、工作人員配備、醫(yī)療、休假休息、交通、安全警衛(wèi)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度……未來5年黨內(nèi)立法規(guī)劃的目標，都指向改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，深化干部人事制度改革、建設高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍，完善黨的民主集中制建設、加快構建黨內(nèi)民主制度體系，依法依規(guī)規(guī)范權力運行。一句話，改進黨的領導，提高黨的執(zhí)政能力。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央和中央部門雖制定了一大批黨內(nèi)法規(guī)，但是，由于立法沒有整體規(guī)劃，缺乏頂層設計，黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象：許多領域或是缺少必要的基礎主干性的法規(guī)，或是缺少配套性法規(guī)，或是某些法規(guī)存在著重復甚至沖突的情形。盡管經(jīng)過近年來的法規(guī)清理，這些問題得到部分解決，但是如果不抓緊推出黨內(nèi)尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要，這些問題不可能得到根本解決，即使舊的問題得到解決，新的問題還會不斷產(chǎn)生。

從形式上看，中央出臺《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設本身的需要；從實質(zhì)上看，則是提高黨的執(zhí)政能力、建設法治中國的需要。提高黨的執(zhí)政能力不僅需要黨的“廉”，把權力關進籠子里，而且需要黨的“能”，選拔能干事、善干事、有真才實學的黨內(nèi)精英來執(zhí)掌公權力。而“廉”和“能”，均必須有嚴格完備的黨內(nèi)法規(guī)體系保障。至于建設法治中國，則不能不特別注重解決執(zhí)政黨依法執(zhí)政的問題。依法執(zhí)政不僅要有完善的國法體系，而且必須有健全的黨內(nèi)法規(guī)體系，特別是中央黨內(nèi)法規(guī)體系。

中央這次發(fā)布的《綱要》，很好地貫徹了新一屆黨的領導集體關于民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，充分體現(xiàn)了加強黨的執(zhí)政能力建設、把權力關進制度的籠子里的理念，凸顯了我們黨不失時機深化重要領域改革、堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端、構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型的堅定決心。可以預期，《綱要》不僅將對提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設發(fā)揮重要作用，而且將對完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，發(fā)揮其他機制不可替代的重要作用。

（作者為北京大學法學院教授）