自去年以來，暴力恐怖勢力相繼在我國北京、昆明等地實施嚴(yán)重暴力恐怖犯罪，并以不特定的社會公眾為侵害對象。應(yīng)對嚴(yán)峻的反恐形勢，需要站在全國的高度，對預(yù)防和打擊恐怖活動統(tǒng)籌立法。

習(xí)近平總書記在新疆考察時指出，要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作體系，堅持專群結(jié)合。在這一過程中，法律扮演著不可或缺的角色。這一方面是由于在一個法治社會，對任何制造恐怖事件的個人和團體，都需要動用刑法予以懲治，以確保正義的實現(xiàn)；另一方面，刑法本身可以發(fā)揮預(yù)防作用，不僅對恐怖分子有特殊預(yù)防作用，對社會上有可能去從事恐怖犯罪者也起到一般預(yù)防，而刑法通過適當(dāng)?shù)奶崆敖槿?，及時發(fā)現(xiàn)恐怖組織和活動，更能防止恐怖活動的進一步發(fā)生。

統(tǒng)籌立法的關(guān)鍵，在于改變目前分散的、碎片化的立法現(xiàn)狀。我國除了2011年通過了《全國人大常委會關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》這樣一個綱要性立法文件外，尚無專門的反恐法。發(fā)揮反恐職能的法律條款散見于眾多的法律、法規(guī)和部門規(guī)章之中，例如，涉及反恐工作機制的有武裝警察法等，涉及應(yīng)急處置的有突發(fā)事件應(yīng)對法等，涉及制裁的有刑法、刑事訴訟法等，涉及恢復(fù)和重建的有國家賠償法、民法通則等。然而，上述法律中的反恐內(nèi)容并未能包含反恐工作的全部問題，難以為反恐工作提供完備而有針對性的立法保障。

因此，制定一部統(tǒng)一的、完整的反恐法，勢在必行。反恐工作包括組織、預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)等多項內(nèi)容，涉及的社會關(guān)系復(fù)雜，面臨的難點多，涉法性也越來越強，這些問題錯綜復(fù)雜地交織在一起，僅僅依靠傳統(tǒng)的某一部門法或某幾個部門法來調(diào)整，或是依據(jù)有關(guān)文件或預(yù)案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有制定專門的反恐法，才能依法反恐，在法治的框架內(nèi)開展相應(yīng)的應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等工作。

反恐立法屬于國家事權(quán)，按照立法法的要求，立法權(quán)屬于全國人大及其常委會。在國家反恐立法出臺后，地方可以根據(jù)具體情況制定地方性法規(guī)來具體落實和實施反恐法。同時，立法過程中也應(yīng)重視法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，包括如何使反恐法與相關(guān)法律在形式和內(nèi)容上有效銜接，在遇到個別難以回避、確實存在交叉和矛盾的問題時，需要立足憲法、運用好立法技術(shù)，按照上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于先法的思路來妥善作出處理。

反恐也離不開國際合作，而高度重視反恐工作并將其納入法治軌道，已成為國際社會的普遍共識。2001年“9·11”事件后，聯(lián)合國安理會相繼通過了關(guān)于反恐的若干決議，越來越多的國家和地區(qū)，通過專門立法來促進反恐工作的開展，許多國家的反恐法都規(guī)定不得將恐怖活動犯罪視為政治犯罪，不得授予恐怖分子以難民資格或不得對恐怖分子進行政治庇護。制定一部專門的反恐法，有利于對恐怖分子的抓捕和引渡，同時對國外移民機構(gòu)發(fā)出明確警示，防止其將刑事犯罪與民族、宗教問題相混淆。

恐怖主義活動具有殘暴性、突發(fā)性、隱蔽性和不可預(yù)測性的特點，發(fā)生的時間、地點、侵害對象都難以預(yù)測。因此，反恐立法的過程也是對國家權(quán)力進行優(yōu)化、整合的過程，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的必要之舉。同時，在國際社會強調(diào)充分保障人權(quán)的政治環(huán)境下，既要確保嚴(yán)厲打擊恐怖主義，又要做到充分保障人權(quán)，嚴(yán)格控制對公民和社會權(quán)利的限制，建立相應(yīng)的監(jiān)督、救濟和補償機制，這需要我國在反恐立法中慎重作出平衡。

（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員、刑法室主任）