【行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改屬于香港政治體制發(fā)展中的重大問題，是否需要修改和如何修改，決定權(quán)在中央。這是憲法和香港基本法確立的一項(xiàng)重要原則。】

8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定。基本法設(shè)計(jì)的香港政改五部曲中，此番人大的審議工作屬于第二步，其意義就在于體現(xiàn)了中央對(duì)香港政制發(fā)展的決定權(quán)。

此次全國(guó)人大常委會(huì)決定，對(duì)行政長(zhǎng)官普選方案的具體內(nèi)容做出了明確規(guī)定。有人認(rèn)為，人大只能決定是否普選行政長(zhǎng)官，而不能決定如何修改行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法。這種說法是不正確的。根據(jù)2004年的人大釋法，人大不僅有權(quán)力決定行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法是否需要修改，而且有權(quán)力決定如何修改。

基本法附件一規(guī)定2007年之后行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法如需修改，須經(jīng)立法會(huì)三分之二多數(shù)通過、行政長(zhǎng)官同意并報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。由于此規(guī)定中沒有明確誰來決定“如需修改”，所以在2004年全國(guó)人大釋法中明確規(guī)定了兩部分內(nèi)容：一、全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法是否需要修改；二、全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法應(yīng)當(dāng)如何修改。在人大釋法中，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)擁有這兩項(xiàng)權(quán)力的法理依據(jù)做了充分而全面的說明，即香港特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，香港的高度自治權(quán)源于中央授權(quán)，中央對(duì)香港的政治體制擁有決定權(quán)。行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改屬于香港政治體制發(fā)展中的重大問題，是否需要修改和如何修改，決定權(quán)在中央。這是憲法和香港基本法確立的一項(xiàng)重要原則。

正是根據(jù)全國(guó)人大釋法的內(nèi)容，從2004年到2014年這十年間，全國(guó)人大常委會(huì)利用這兩項(xiàng)決定權(quán)，就香港政制發(fā)展問題做出了三次決定，這三次決定已經(jīng)形成了憲法慣例，完善并鞏固了中央對(duì)香港政制發(fā)展問題的決定權(quán)。

有人認(rèn)為，全國(guó)人大決定對(duì)行政長(zhǎng)官普選辦法規(guī)定很具體，會(huì)導(dǎo)致未來特區(qū)政府的政改法案及相關(guān)本地立法失去相應(yīng)的空間。針對(duì)這樣的疑問，需要明確：香港政制發(fā)展不僅涉及到香港市民一人一票選舉行政長(zhǎng)官，而且涉及香港特區(qū)的政治體制以及中央與特區(qū)的關(guān)系。鑒于香港社會(huì)在這個(gè)問題上的分歧非常嚴(yán)重，難以達(dá)成共識(shí)，這就需要在中央層面上、訴諸主權(quán)者的意志做出最后的決斷。為了保證2017年落實(shí)行政長(zhǎng)官普選，也為了普選之后依然能夠確?！皭蹏?guó)者治港”，此次全國(guó)人大決定中對(duì)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改做出比以往更為詳細(xì)的具體規(guī)定。

2007年全國(guó)人大決定中明確規(guī)定，行政長(zhǎng)官普選時(shí)的提名委員會(huì)“可參照”香港基本法附件一有關(guān)選舉委員會(huì)的現(xiàn)行規(guī)定組成。而在2014年的人大決定中，“可參照”改成了“按照”。這并不是自我否定，而是兩個(gè)決定相互連貫，構(gòu)成一個(gè)整體。行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)的現(xiàn)行構(gòu)成是四大界別，每個(gè)界別300人的規(guī)模，至于如何“參照”現(xiàn)有的行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)，香港社會(huì)本來就有不同看法，提出過多種方案，完全保持現(xiàn)有四大界別1200人規(guī)模不變也是其中一種方案。此次全國(guó)人大決定中將2007年的“參照”明確為“按照”，表明中央做出一個(gè)政治決斷，從多種方案中選擇了一種可行的方案。

“決定”的本來含義就是政治決斷，此次全國(guó)人大決定更是一個(gè)重大的政治決斷。目前，關(guān)于普選行政長(zhǎng)官提名機(jī)制，香港社會(huì)爭(zhēng)議異常激烈。如果繼續(xù)“參照”，那么香港社會(huì)就會(huì)在細(xì)節(jié)問題上爭(zhēng)拗下去，無法達(dá)成一致意見。而目前四大界別1200人的行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)經(jīng)過立法會(huì)的多數(shù)同意，并且在行政長(zhǎng)官選舉中運(yùn)行良好，符合基本法的規(guī)定、符合香港實(shí)際情況。全國(guó)人大決定顯然是為了定分止?fàn)帲苊庀愀凵鐣?huì)在細(xì)節(jié)問題上耗費(fèi)精力，以利如期落實(shí)行政長(zhǎng)官普選。

從1997年到2017年，香港如果僅用區(qū)區(qū)20年就能實(shí)現(xiàn)行政長(zhǎng)官普選，這將是一個(gè)非常了不起的成就。事實(shí)上，當(dāng)年中央確定治港方針時(shí)，完全有權(quán)力規(guī)定行政長(zhǎng)官由中央任命。但是，中央確立了港人治港原則。中英聯(lián)合聲明中，僅僅規(guī)定選舉產(chǎn)生行政長(zhǎng)官和立法會(huì)，并沒有規(guī)定普選產(chǎn)生，是全國(guó)人大在制定基本法的過程中，規(guī)定了行政長(zhǎng)官和立法會(huì)最終實(shí)現(xiàn)由普選產(chǎn)生。2007年全國(guó)人大作決定時(shí)，不少人主張規(guī)定在2047年普選行政長(zhǎng)官，中央最終決定在2017年普選行政長(zhǎng)官。更重要的是，立法會(huì)三分之一的議員可以否決政改方案，每次中央都積極推動(dòng)建制派議員支持政改方案，如果沒有中央的支持和推動(dòng)，政改方案在立法會(huì)很難通過。因此，綜觀香港回歸后的民主發(fā)展歷程，最大的推動(dòng)力來源于中央，中央無疑是積極推動(dòng)香港普選的主體，中央才是最大的民主派！

如果香港反對(duì)派真心實(shí)意地想推動(dòng)香港政制發(fā)展，那么對(duì)于這次人大的決定，他們即使不認(rèn)同，也應(yīng)該予以尊重。反之，如果反對(duì)派執(zhí)意在立法會(huì)否決普選方案，那最終只能導(dǎo)致2017年香港無法實(shí)現(xiàn)普選，這對(duì)于香港民主發(fā)展注定是一個(gè)挫折，反對(duì)派無疑要承擔(dān)責(zé)任。

強(qiáng)世功（北京大學(xué)法學(xué)院教授）