【在多個(gè)行政部門履行監(jiān)督管理職責(zé)的同時(shí),還應(yīng)該明確統(tǒng)一的監(jiān)督主體,對(duì)各個(gè)部門控?zé)煿ぷ鬟M(jìn)行監(jiān)督】

24日,國(guó)務(wù)院法制辦公布的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例(送審稿)》顯示,我國(guó)擬室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁止吸煙。據(jù)介紹,這是我國(guó)首次擬制定行政法規(guī)在全國(guó)范圍全面控?zé)?。目?《條例》正在公開征求意見。(11月25日《新京報(bào)》)

自2006年1月9日,《煙草控制框架公約》在我國(guó)正式生效。根據(jù)履約承諾,自2011年1月9日起,我國(guó)所有室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具和其他可能的室外工作場(chǎng)所,要完全禁止吸煙。從控?zé)煂?shí)踐來看,這個(gè)承諾顯然沒有如期兌現(xiàn)。原因之一是,公共場(chǎng)所禁煙的全國(guó)性法律長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)。

雖然2011年5月1日起在全國(guó)施行的《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》,首次提到“室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙”,但相關(guān)規(guī)定過于簡(jiǎn)單,缺少約束力。近些年,雖然有13個(gè)城市出臺(tái)了控制吸煙地方性法規(guī),但實(shí)施效果卻不理想。例如,深圳控?zé)煼ㄒ?guī)實(shí)施了14年,直至今年才開出首張罰單。

因此,正在征求社會(huì)意見的《條例》,承載著公共場(chǎng)所全面禁煙的期待?，F(xiàn)在公眾最大的擔(dān)憂是,這個(gè)《條例》出臺(tái)后,會(huì)不會(huì)像一些地方控?zé)煼ㄒ?guī)那樣變成“花瓶”?從這個(gè)角度而言,《條例》如何破解監(jiān)督與執(zhí)法困局才是關(guān)鍵。而要想破解困局,《條例》必須對(duì)監(jiān)督管理、處罰等環(huán)節(jié)做出科學(xué)規(guī)定。

《條例》第三十二條對(duì)“監(jiān)督管理”做出了規(guī)定,既明確了多個(gè)行政部門對(duì)公共場(chǎng)所控制吸煙工作的監(jiān)督管理職責(zé),同時(shí)也明確了衛(wèi)生、工商、廣電等部門各自職責(zé)。這樣的規(guī)定,優(yōu)點(diǎn)是最大化利用現(xiàn)有行政部門的力量,但缺點(diǎn)也很明顯,每個(gè)部門是自我監(jiān)督管理,缺少統(tǒng)一的監(jiān)督主體。

毫無疑問,無論是行政部門還是事業(yè)單位或是國(guó)有企業(yè),都有責(zé)任帶頭控?zé)?至少要保證與本單位有關(guān)的公共場(chǎng)所內(nèi)沒有吸煙現(xiàn)象。但是,讓每個(gè)部門自我監(jiān)督管理,其實(shí)并不可靠。筆者認(rèn)為,在多個(gè)行政部門履行監(jiān)督管理職責(zé)的同時(shí),還應(yīng)該明確統(tǒng)一的監(jiān)督主體,對(duì)各個(gè)部門控?zé)煿ぷ鬟M(jìn)行監(jiān)督。

這個(gè)監(jiān)督主體,應(yīng)類似于“控?zé)熂o(jì)委”,對(duì)各個(gè)行政部門經(jīng)常進(jìn)行暗查暗訪,一旦發(fā)現(xiàn)某些部門沒有履行監(jiān)督管理職責(zé),就要依法進(jìn)行問責(zé)。目前來看,只有紀(jì)檢部門和衛(wèi)生行政部門適合作為監(jiān)督主體,對(duì)監(jiān)督工作負(fù)總責(zé)。因此,《條例》中有必要賦予紀(jì)檢、衛(wèi)生行政部門監(jiān)督其他部門履行控?zé)熉氊?zé)的權(quán)力。

除了要有監(jiān)督主體,還要有執(zhí)法主體。據(jù)悉,從2008年1月1日起,法國(guó)公共場(chǎng)所全面禁煙。為落實(shí)禁煙令,法國(guó)有逾17萬名“香煙警察”在公共場(chǎng)所巡邏。這些“香煙警察”由警察等人群組成,一旦發(fā)現(xiàn)有人違反禁煙令,“香煙警察”有權(quán)對(duì)違令者處以罰款。顯然,我們也需要統(tǒng)一的執(zhí)法者。

也就是說,監(jiān)督主體的責(zé)任是監(jiān)督各個(gè)行政部門,而執(zhí)法主體是對(duì)具體吸煙者依法處罰?！稐l例》規(guī)定,個(gè)人違反本條例規(guī)定,在禁止吸煙場(chǎng)所(區(qū)域)吸煙的,由相應(yīng)主管部門行政執(zhí)法人員責(zé)令立即改正,并可處以五十元以上五百元以下的罰款。但是,《條例》沒有明確誰(shuí)來取證和罰款,存在具體執(zhí)法主體不明確的問題。

總體而言,雖然《條例》填補(bǔ)了公共場(chǎng)所禁煙全國(guó)性法律缺位的空白,其本身也有很多亮點(diǎn),但是,如果不明確規(guī)定監(jiān)督主體和執(zhí)法主體,最終必然會(huì)影響執(zhí)行效果。我們沒有按照《煙草控制框架公約》要求兌現(xiàn)承諾,控?zé)煑l例立法已經(jīng)滯后,那么,在監(jiān)督與執(zhí)法方面必須要完善《條例》,執(zhí)法要“快馬加鞭”,盡早見效。