【學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神】

基層治理法治化，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律來(lái)管理基層事務(wù)，即基層的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動(dòng)依照法律管理，公民的所有行為依照法律進(jìn)行，使基層的一切需要和可以由法律來(lái)調(diào)控的活動(dòng)和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)，是依法治國(guó)在基層的具體實(shí)踐，是依法治國(guó)的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)基層治理法治化”，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，對(duì)于全面建成小康社會(huì)，都具有十分重要的意義。

一、推進(jìn)基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工程

黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。從現(xiàn)在到2020年這一階段，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，這就要求我們黨必須從全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性高度出發(fā)來(lái)推進(jìn)基層治理法治化。

（一）改革開(kāi)放以來(lái)，基層治理法治化取得顯著成效

我國(guó)基層群眾自治制度不斷完善，村委會(huì)組織法、城市居委會(huì)組織法修訂實(shí)施，地方性法規(guī)不斷修訂完善，社區(qū)居委會(huì)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、村委會(huì)換屆選舉、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等文件先后下發(fā)，為城鄉(xiāng)基層群眾自治實(shí)踐提供了有力的法律和制度保障。基層自治組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，載體不斷健全，群眾自治組織基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，新型城鄉(xiāng)自治組織不斷涌現(xiàn)。各地基層審判、檢察、公安和司法行政機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷健全，司法服務(wù)更加貼近群眾、便利群眾。隨著一系列有關(guān)法律法規(guī)頒布，基層民主法制建設(shè)相關(guān)法律體系基本建立?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)基層治理已經(jīng)步入制度化、法治化的軌道。

（二）我國(guó)基層治理法治化存在的問(wèn)題

基層法治建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，經(jīng)過(guò)這些年的努力，取得了很大成效。但客觀來(lái)看，與依法治國(guó)的目標(biāo)任務(wù)相比還有很大差距，存在不少問(wèn)題：在立法方面，立法沖突現(xiàn)象突出，下位法與上位法相抵觸，或者不同部門(mén)規(guī)范性文件相互矛盾沖突，在某些領(lǐng)域還存在立法漏洞，已經(jīng)存在的社會(huì)關(guān)系沒(méi)有法律法規(guī)來(lái)調(diào)整。一些立法過(guò)多地體現(xiàn)部門(mén)和地方利益，為部門(mén)和地方通過(guò)自行立法謀取自身利益創(chuàng)造了條件。比如，隨意設(shè)置審批、特別許可和收費(fèi)等。而與此同時(shí)，在一些行政法規(guī)、規(guī)章的起草、審查過(guò)程中，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)特別是聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)不夠。比如，在涉及城市建設(shè)、市場(chǎng)物業(yè)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、拆遷管理辦法、環(huán)境資源保護(hù)、見(jiàn)義勇為等方面，由于舉行立法聽(tīng)證不夠規(guī)范，一方面造成群眾意見(jiàn)很大，另一方面嚴(yán)重影響了行政法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量。另外，一些法律法規(guī)中的具體條款已經(jīng)不適應(yīng)全面深化改革的要求，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行“立、改、廢”，在一些基本法和單行法之間、法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則之間、原則規(guī)定與具體措施之間，還沒(méi)有完全配套，必須抓緊研究、抓緊改。在基層法治隊(duì)伍建設(shè)方面，公檢法力量和行政執(zhí)法力量不足問(wèn)題很突出。以浙江省為例，浙江全省常住人口接近5500萬(wàn)，而警力不到7萬(wàn)人，萬(wàn)人警力約12.5人，基層警力更為不足。法官、檢察官配置也嚴(yán)重不足，全省法院編制不到1.4萬(wàn)人，一名法官一年平均要辦近200個(gè)案件，難以確保辦案質(zhì)量。政府法制機(jī)構(gòu)力量更為薄弱，有的縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)只有2—3人，有的還是兼職，難以適應(yīng)履職需求。在社會(huì)法治意識(shí)方面，部分基層干部人治思維和官本位思想仍很?chē)?yán)重，習(xí)慣于“做工作”“講人情”的工作方式，憑經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人想法作決策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)?；鶎尤罕姺梢庾R(shí)不強(qiáng)，學(xué)法、守法、用法氛圍不濃，“信訪不信法”“越法違法維權(quán)”較為普遍，基層法治意識(shí)整體亟須增強(qiáng)。

（三）推進(jìn)依法治國(guó)，必須打牢基礎(chǔ)

基層是社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，基層法治建設(shè)水平的高低，直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，直接影響著國(guó)家整個(gè)法治化進(jìn)程?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)，必須以基層為基本載體。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問(wèn)題大量存在于基層，基層化解矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)在增加。特別是隨著我國(guó)城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程加快，城市制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城市基層治理日益復(fù)雜和任務(wù)加大。與此同時(shí)，城市基層治理組織體系不適應(yīng)性日益突出，城市法治型、服務(wù)型政府建設(shè)相對(duì)滯后，社區(qū)居民參與基層治理的積極性不高，城市基層社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素層出不窮，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為城市基層治理方面的重要任務(wù)。面對(duì)新的形勢(shì)，要密切干群關(guān)系、理順群眾情緒、解決各種糾紛、有效解決各種影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問(wèn)題，必須運(yùn)用法治的手段，把問(wèn)題解決在基層，把矛盾化解在基層。可以說(shuō)，基層治理法治化是為改革發(fā)展穩(wěn)定大局保駕護(hù)航的必由之路，是落實(shí)依法治國(guó)的必然要求，也是我們黨執(zhí)政為民的必然要求。

二、充分發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民意識(shí)，提高依法辦事能力。這是我們黨根據(jù)全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)，對(duì)基層黨組織和黨員干部提出的新要求，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和針對(duì)性。

（一）發(fā)揮基層黨組織在基層治理法治化中的關(guān)鍵作用

目前，我國(guó)有430多萬(wàn)個(gè)基層黨組織，共有8600多萬(wàn)名黨員活躍在這些組織中?；鶎咏M織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘，也是提高社會(huì)管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量，只有全面推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，才能牢牢把握依法治國(guó)的總體要求，真正把治理法治化落在基層、落在實(shí)處。要充分發(fā)揮黨的理論優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，努力把基層黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為基層治理法治化的資源。要把抓基層、打基礎(chǔ)擺在更加突出的位置，加強(qiáng)和改進(jìn)基層組織建設(shè)，引導(dǎo)基層黨組織圍繞基層法治建設(shè)，確立工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作方式、工作機(jī)制，著力解決影響和制約法治建設(shè)的突出問(wèn)題，充分發(fā)揮出基層黨組織在基層治理法治化中的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。進(jìn)一步強(qiáng)化街道黨工委和社區(qū)黨組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織的黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以街道和社區(qū)為平臺(tái)，健全完善黨組織和黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系，推動(dòng)社區(qū)（街道）黨員服務(wù)中心等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成開(kāi)放式、綜合性、互聯(lián)互通的服務(wù)體系。抓好農(nóng)村基層黨員干部理想信念、黨的宗旨教育、廉政教育和法治教育，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（二）增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)

基層干部直接與人民群眾面對(duì)面地發(fā)生具體行政行為，基層干部能否依法執(zhí)政、依法辦事，就直接影響著法律在群眾中的威信，直接影響著群眾對(duì)民主法治建設(shè)的信心。我們黨確立依法治國(guó)、大力推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)已有多年，人民群眾的法制意識(shí)、維權(quán)意識(shí)已大為提升。與此同時(shí)，我們也看到基層干部中不學(xué)法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法現(xiàn)象還大量存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況還較為普遍。在碰到諸如食品安全、環(huán)境污染、計(jì)劃生育、教育醫(yī)療、土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、黑車(chē)營(yíng)運(yùn)、社會(huì)治安、民間糾紛等難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，還習(xí)慣于用“老路子”“土辦法”去解決，甚至“賣(mài)關(guān)系”“送人情”，以權(quán)代法、以言代法、以情代法，嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益，導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。在推進(jìn)基層治理法治化過(guò)程中，需要把依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件，以教育引導(dǎo)基層干部切實(shí)增強(qiáng)法治意識(shí)?；鶎痈刹刻貏e是領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)依法辦事的極端重要性，著力強(qiáng)化依法決策、依法行政的意識(shí)，真正把依法辦事作為行動(dòng)自覺(jué)和行為準(zhǔn)則。

（三）加強(qiáng)基層干部依法辦事能力建設(shè)

面對(duì)新形勢(shì)、新要求，廣大基層干部要切實(shí)把提高依法辦事能力作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。一要積極培育和樹(shù)立法律意識(shí)和法律信仰，認(rèn)真學(xué)習(xí)中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的決策部署，學(xué)習(xí)掌握中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)各項(xiàng)工作。二要加強(qiáng)制度建設(shè)，及時(shí)把工作過(guò)程中的成熟做法上升為法律制度和工作規(guī)范，切實(shí)把司法行政工作納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。三要堅(jiān)持依法決策、科學(xué)決策，在制定出臺(tái)政策措施、組織實(shí)施項(xiàng)目、安排部署工作時(shí)，要對(duì)是否合法合規(guī)進(jìn)行論證，確保重要決策和改革措施符合法律法規(guī)的規(guī)定。四要完善決策機(jī)制，加強(qiáng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，創(chuàng)新群眾參與方式，充分利用公開(kāi)征求意見(jiàn)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，集中民智、匯聚民意，增強(qiáng)決策科學(xué)性、可行性、有效性。五要深入推進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，切實(shí)規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。

三、加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)和法治隊(duì)伍建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)。這就明確了推進(jìn)基層治理法治化的前進(jìn)方向，提出了基本要求。

（一）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，著力解決法治機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、法治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)定和人員配備不足、法治工作物質(zhì)裝備和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全、行政執(zhí)法監(jiān)督工作不到位等問(wèn)題，努力提高基層法治機(jī)構(gòu)工作能力。加強(qiáng)基層人民法院、檢察室、公安派出所、司法所等派出機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立農(nóng)村基層大法治網(wǎng)絡(luò)，整合縣一級(jí)公檢法司力量，組建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的法治網(wǎng)絡(luò)。在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村設(shè)立便民訴訟站、訴訟聯(lián)系點(diǎn)并選聘訴訟聯(lián)絡(luò)員，在人口相對(duì)集中的地方設(shè)置巡回審判點(diǎn)，大力推行巡回收案、辦案，最大限度服務(wù)群眾。完善基層治理體系，在縣鄉(xiāng)村建立綜治工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行干部聯(lián)村維穩(wěn)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理，完善村干部議事制度。加強(qiáng)社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)議事協(xié)商組織建設(shè)，加大城市街道—居委會(huì)體制改革力度，進(jìn)一步整合社區(qū)內(nèi)部治理資源，完善社區(qū)單位參與基層治理的協(xié)商合作機(jī)制，加快形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、各類(lèi)社區(qū)中介組織充分發(fā)揮作用的新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。

（二）建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制

積極創(chuàng)新社會(huì)治理方式，提升預(yù)防、化解社會(huì)矛盾的水平。要把源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置結(jié)合起來(lái)，完善矛盾糾紛排查、預(yù)警、化解、處置機(jī)制，變事后處置為事前預(yù)防，變治標(biāo)管理為治本管理，努力掌握預(yù)防化解社會(huì)矛盾主動(dòng)權(quán)。要?jiǎng)?chuàng)新和完善社會(huì)管理的各種機(jī)制，建立健全重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，努力在改革發(fā)展中解決矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。繼續(xù)強(qiáng)化人民調(diào)解中心，按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法辦理、限期處理”的原則，發(fā)揮和強(qiáng)化人民調(diào)解中心組織聽(tīng)證對(duì)話、社會(huì)輿情研判、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、指導(dǎo)重大糾紛排查調(diào)處等綜合功能。要以法治為依據(jù)健全完善處理社會(huì)矛盾和沖突的機(jī)制，構(gòu)建民意吸納和利益制度化表達(dá)機(jī)制，探索建立聽(tīng)證、評(píng)議、監(jiān)督、舉報(bào)、行政效能考核等多種形式的表達(dá)訴求渠道，保障城市居民的知情權(quán)、咨詢(xún)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，拓寬農(nóng)村社情民意表達(dá)渠道，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，依法妥善解決農(nóng)村社會(huì)的苗頭性、傾向性問(wèn)題。

（三）推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)

開(kāi)展好法治干部下基層活動(dòng)是推進(jìn)基層治理法治化的有效途徑。要積極引導(dǎo)、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務(wù)，為他們?cè)诨鶎庸ぷ鲃?chuàng)造條件，幫助協(xié)調(diào)解決困難。扎實(shí)推進(jìn)信訪接待下基層，有效利用“信訪接待日”等形式，做好干部帶案下訪、專(zhuān)題接訪、重點(diǎn)約訪等工作。深入開(kāi)展“法律援助服務(wù)為民”主題活動(dòng)，建立便民化法律援助服務(wù)體系，加強(qiáng)法律援助工作站和法律援助隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大法律援助范圍，提高法律援助質(zhì)量。加大普法宣傳力度，充分利用各類(lèi)“中心、展館、公園、廣場(chǎng)、街區(qū)、長(zhǎng)廊”等場(chǎng)所建立法治文化陣地；廣泛開(kāi)展“法律進(jìn)村莊、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工地、進(jìn)學(xué)?！钡葘?zhuān)項(xiàng)宣傳活動(dòng)，努力提高法制的社會(huì)影響力；大力宣傳基層法治建設(shè)中的先進(jìn)典型，通過(guò)各種形式交流好經(jīng)驗(yàn)好做法，不斷激發(fā)法治干部下基層的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（作者系全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)黨組成員、辦公廳研究室主任 劉佳義）