【人大主導(dǎo)是對傳統(tǒng)立法模式的一個重大調(diào)整,必然對人大傳統(tǒng)的工作思路、工作模式帶來新挑戰(zhàn)】

昨天,立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。本次修改,從完善立法體制、加強備案審查等多個方面,對現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行了完善,可謂亮點紛呈。特別值得一提的是,修正案草案在總結(jié)我國30多年來立法工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確了人大主導(dǎo)的立法體制,意義重大。

多年以來,我國立法工作的一個突出問題,就是存在一定程度的“行政主導(dǎo)”和“部門本位主義”。立法的主導(dǎo)權(quán),往往在政府和相關(guān)部門,這雖然對填補法律空白、提高立法效率有一定意義,但也產(chǎn)生了不少問題。

不少政府部門之所以熱衷立法,經(jīng)常是希望通過立法擴張行政權(quán)力,強化管理手段,減少責(zé)任擔(dān)當(dāng)。有些法律草案起草時,我們經(jīng)常看到的情形是:在利益面前,部門你爭我搶；在沒有好處時,則互相推諉——甚至還出現(xiàn)過因部門利益難以協(xié)調(diào)導(dǎo)致法律遲遲難產(chǎn)的案例。

立法法修正案草案從加強人大在制定立法規(guī)劃、年度立法計劃的主導(dǎo)作用,加強和改進(jìn)法律草案起草機制,充分發(fā)揮人大代表作用等方面,將人大主導(dǎo)立法這一原則落實在具體條文中,使人大和人大常委會對立法能更好地發(fā)揮主導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)作用,這不僅可以減少“部門私貨”被塞進(jìn)法律的可能,而且可以由“等米下鍋”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥亍包c菜上桌”,主動地去觸及涉及復(fù)雜利益關(guān)系的、政府部門不愿碰的立法“深水區(qū)”,從而真正實現(xiàn)“立法為民”。

當(dāng)然,人大主導(dǎo)是對我國傳統(tǒng)立法模式的一個重大調(diào)整,這必然對人大傳統(tǒng)的工作思路、工作模式都帶來新的挑戰(zhàn)。全國人大和有立法權(quán)的地方人大,應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變角色,調(diào)整工作思路,完善工作程序,以適應(yīng)新的要求和挑戰(zhàn)。

首先,要增強立法信息獲取能力。人大主導(dǎo)立法的一個最大障礙,就是對實務(wù)工作的了解不如實務(wù)部門,信息的缺乏和不對稱,容易使人大在主導(dǎo)立法過程中被業(yè)務(wù)主管牽著鼻子走。人大要想真正“主導(dǎo)”立法,就必須增強信息的獲取、分析和判斷能力。這實際上要求人大必須改變工作模式,對于主導(dǎo)的立法涉及的實務(wù),一定要提前親力親為,深入了解,只有掌握的信息超過實務(wù)部門工作人員,才可能有能力主導(dǎo)立法,對于如何進(jìn)行制度設(shè)計,才能作出科學(xué)的分析判斷。

其次,要完善工作程序。以立法聽證為例。目前,多數(shù)有立法權(quán)的地方人大都曾召開過立法聽證會。但聽證會的效果卻大相徑庭,有的聽證會效果較好,有的聽證會卻無人問津,導(dǎo)致聽證對于提高人大立法質(zhì)量作用有限。如果人大要想真正主導(dǎo)立法,就必須對立法聽證制度進(jìn)行變革,將聽證變成信息收集、判斷的重要平臺,聽證會不僅要“聽”,而且要“證”,要讓不同利益方進(jìn)行辯論,并且提供足夠的證據(jù)資料,而且這種聽證還要在審議環(huán)節(jié)中安排。只有這樣,才能讓具有投票權(quán)的人大代表和人大常委會委員作出科學(xué)的判斷,從而增強立法的科學(xué)性。

還有一點需要說明的是,人們希望人大主導(dǎo)立法,主要是因為人大地位中立,與主管部門相比,沒有自身利益,比較超脫。但人大主導(dǎo)立法也必然面臨各種矛盾,因此必須敢于直面利益紛爭,以科學(xué)、公正、務(wù)實的態(tài)度果斷做出決策。如果不敢直面矛盾,不敢得罪“強勢部門”,人大主導(dǎo)立法的價值就會大大降低。