漫畫張建輝

《收費公路管理條例》修訂稿8月20日結(jié)束征求意見。在一個月的征求意見過程中，引發(fā)爭議最大的是“長期收費”。修訂稿提出，政府收費公路中的高速公路不再規(guī)定具體的收費期限，以實際償債期為準(zhǔn)，確定收費期限，債務(wù)償清后將實行養(yǎng)護管理收費。

從收費期限屆滿必須終止收費到債務(wù)償清后收取養(yǎng)護費，高速公路收費或?qū)㈤L期化、制度化。為什么會出現(xiàn)這種變化？長期收費的法理性是否充足？是否涉及重復(fù)收費？這些疑問背后，不僅折射出部門立法與公眾立場出發(fā)點的差異，也折射出圍繞收費公路的建設(shè)、運營和養(yǎng)護，由歷史和現(xiàn)實共同結(jié)成的復(fù)雜利益格局。不對這些進行梳理，就無法厘清公路的公共屬性與收費體制間的關(guān)聯(lián)，就無法對高速公路收費長期化的是與非做出清晰判定?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?/p>

現(xiàn)行收費體制的背景與困局

對新版《收費公路管理條例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費的合理性，還包括能否對收費公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整。

公路具有公共產(chǎn)品的所有特征，理論上應(yīng)當(dāng)由政府財政承擔(dān)相應(yīng)費用。政府財政取之于民，因此公眾從公路的建設(shè)環(huán)節(jié)開始其實已進行了購買，如果公眾在使用公路時需要二次購買，相當(dāng)于變相加稅。就此而言，公路不應(yīng)收費。但是，從中國的公路發(fā)展歷程來看，早期公路建設(shè)期間由于政府財政緊張，公路的建設(shè)與運營主要依靠市場融資完成，由此形成的債務(wù)關(guān)系必須通過讓公路成為市場主體的方式解決。于是，借錢修路、通過出租公路運營權(quán)還債成為中國公路建設(shè)的基本模式。這種模式賦予了公路收費最大的法理性：能否欠債還錢，事關(guān)能否遵守基本市場法則，甚至事關(guān)地方投資環(huán)境優(yōu)劣。

在公路由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為利益主體之后，將公路的運營權(quán)剝離出來作為還債平臺就成為必然選擇。同時規(guī)定收費期限，意在解除債務(wù)關(guān)系后重新厘定公路的公共屬性。

隨著形勢的變化，上述設(shè)計面臨嚴(yán)峻考驗。一方面，近年來高速公路建設(shè)進程加快、建設(shè)成本不斷攀升，基于以前的價格標(biāo)準(zhǔn)測算出來的收費期限已無法按時償清貸款。根據(jù)交通運輸部發(fā)布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2014年全國收費公路虧損1571.1億元，比2013年增加240%，除西藏、海南兩省區(qū)沒有收費公路外，其他29個省區(qū)市中25個省份2014年收費公路出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。這意味著收費公路虧損已成地方債務(wù)危機的一個主要風(fēng)險源。如果繼續(xù)按照過去按期限收費的方法行事，高速公路虧損就可能演變?yōu)楦笪C。另一方面，隨著公路在地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中所起的作用越來越大，因債務(wù)關(guān)系而生成的公路利益的內(nèi)涵也在不斷演變：地方政績需要建設(shè)公路體現(xiàn)，地方財政需要公路收費提供支持，不法尋租需要公路作為通道。在這種情況下，公路收費不僅是保證地方債務(wù)危機可控的需要，也成了諸多寄生于公路的利益訴求的慣性需要。

因此，對新版《收費公路管理條例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費的合理性，還包括能否遏制地方債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險，能否對收費公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整，使之向有利于公共利益的方向傾斜。能否體現(xiàn)這種政策意圖，決定著公眾對新版《收費公路管理條例》的認(rèn)可程度。

修法的政策導(dǎo)向與現(xiàn)實阻礙

只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現(xiàn)實提出債務(wù)問題的解決之道，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋。

公共事務(wù)立法必須體現(xiàn)公共立場。對于公路來說，能否提供基礎(chǔ)性、均等化的公共服務(wù)應(yīng)處于修法的首要位置。早在4年前，交通運輸部就曾透露，將通過構(gòu)建收費和不收費兩個路網(wǎng)體系，滿足基本公共服務(wù)需求，其中占全國公路總里程96%的公路將免費使用。新版修訂稿繼承了這一思路，強調(diào)全國公路網(wǎng)中占公路總里程97%左右的普通公路是主體，未來收費公路將集中在占比3%的高速公路。也就是說，高速公路長期收費無礙公路主體兌現(xiàn)公共屬性。但是，盡管新版條例體現(xiàn)了重視公共服務(wù)的政策導(dǎo)向，在現(xiàn)實情境中卻很可能遭遇種種阻礙。

首先，目前不僅高速公路在收費，一級公路、特許經(jīng)營公路也在收費，按規(guī)定不應(yīng)收費的次等級公路收費也屢見不鮮。如何迫使這些收費公路停止收費，將收費權(quán)集中于高速公路，新版條例既無時間表也無配套方案準(zhǔn)備。這意味著，公路亂收費現(xiàn)象無法得到遏制，有法理支撐的高速公路收費理直氣壯，沒法理支撐的非收費公路照收不誤，只會進一步削減公共利益。

其次，表面看“用路者付費”的原則符合市場規(guī)律，但價格體系并非市場決定，而是收費公路利益鏈條決定的。

高速公路的價格基礎(chǔ)主要由借貸修路時形成的債務(wù)、運營和養(yǎng)護費用決定，但債務(wù)數(shù)據(jù)、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護成本等公眾一無所知。在公路管理部門公布的數(shù)據(jù)中，甚至出現(xiàn)過前一天還嚴(yán)重虧損，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術(shù)失誤”。不光是財務(wù)數(shù)據(jù)模糊不清，不少收費公路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是如此。為了避免收費期限終止后利益流失，不少收費公路通過改擴建、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市交易等方式讓產(chǎn)權(quán)和債務(wù)關(guān)系變成了外界難以探知的“黑洞”。在市場難以發(fā)現(xiàn)價格、監(jiān)督運營、矯正錯誤的情況下，“用路者付費”實際上等同于為黑洞買單，這顯然不能稱作公平交易。

第三，盡管新版條例針對過去的不當(dāng)行為作了一些規(guī)范，但多是原則表述而缺乏實操手段。比如，規(guī)定不收費公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，但如何保證公路產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時的資產(chǎn)評估真實可信，如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉(zhuǎn)讓公路資產(chǎn)沒有說法。類似漏洞還有不少。

缺乏對公共利益的剛性保護，缺乏對公路既得利益者的剛性規(guī)范，這是修訂稿引發(fā)爭議的主要原因。只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現(xiàn)實提出債務(wù)問題的解決之道，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋。