国企改革完成“顶层设计”

　　周俊生

广受关注的国企改革文件终于“靴子落地”。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》昨日对外公布。指导意见提出了我国国企改革到2020年必须实现的目标，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。未来5年，我国的国企改革大幕由此拉开。

全面深化改革的 “重中之重”

我国的国企改革，是伴随着改革开放以来的进程不断前行的。从承包制、股份制开始，国企改革经过了艰难的探索，一直是我国经济体制改革的“重头戏”。经过30多年的改革，国企总体上已经同市场经济融合，运行质量和经济效益明显提升，在国际国内市场中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动社会经济发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国国力作出了重要贡献。但是，国企在管理体制、运行机制和布局结构等方面还存在许多与市场经济不合拍的地方，存在着一些亟待解决的突出矛盾和问题。因此，在十八届三中全会上通过的全面深化改革决定中，国企改革成为全面深化改革的“重中之重”。

十八届三中全会召开后的将近两年时间里，根据全会的部署，各方面的改革正在次第展开，社会经济正呈现出新的面貌。相对来说，在这两年时间里，与其他领域相比较，国企改革的步子似乎迈得不大，只是在部分央企作出了混合所有制的试点，并且进展缓慢。但国企改革并不是裹足不前，而是由它的重要性所决定的。

我国改革开放初期，更多的改革举措是由底层民众的探索所推进的，难免会出现对当时法律、政策的突破。时至今日，我国社会主义的法律体系已经基本建成，改革必须在法制的环境之下进行，因此需要在完成“顶层设计”后再逐步推进。

此次印发的《指导意见》广泛听取了各方面意见，因此是一个成熟的文件。《指导意见》明确了改革的主要目标：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，国有经济活动、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。改革要做到“三个有利于”，即有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。在这一总体目标和总体要求之下，国企改革就可以少走弯路，顺利实现三中全会提出的目标。

国企分类管理是最大亮点

此次印发的《指导意见》，其中的最大亮点是提出要结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

在我国既往的国企改革中，国企的市场定位一直模糊不清，导致改革难以推进，甚至出现了一些偏误。国有企业承担着大量社会服务功能，这使它有了在某些领域独占市场份额，以至实现市场垄断的理由，民众未能充分享受到国企壮大带来的实际利益。与此同时，政府又经常要求对国企实行市场化管理，但是这种市场化管理首先表现在国企高管的薪酬上，有的国企高管的年薪甚至可以高达上千万，从而引起了社会的强烈不满。因此，改革最重要的一个要求，就是要为国企建立起准确的市场定位。此次将国企明确划分为公益类和商业类两个类别，并对它们实施不同的管理制度，可以使国企更好地体现其作为全民资产的性能，使民众充分享受到国企发展所带来的福利。

对国企实行分类管理，这在十八届三中全会通过的全面深化改革决定中已经有明确要求。大致来说，公益类国企主要体现在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，由于其产品关系到基本的国计民生，所以不宜完全实行市场化产品定价，因此其经营需要受到政府的约束，其产品定价权也在政府手中。商业类国企则须按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，它们的产品需要由市场决定价格，并且其市场应该向各类资本开放，以实现充分竞争。

对国有企业实施分类管理，解决了国企的市场定位不清晰的问题，让不同的国企承担不同功能，并接受不同考核。国企分类明确以后，国家作为国企的出资人，在公益类国企中体现政府的社会责任，在商业类国企中实现国资的保值增值，国有资本的布局结构就可以趋于合理化。

改革需要攻克

既得利益阻碍

新时期国企改革的“顶层设计”已经完成。应该说，这是我国国企改革30多年来最贴近中国国情和市场实际的一个方案，其中许多“干货”具有很强的针对性和操作性。但是，我们又必须看到，由于国企改革牵涉的方面多而复杂，改革不可能一帆风顺。在以往的改革中，国家也出台了很多改革政策，但为什么未能收到预期效果？一个很重要的原因是国有企业在长期的运作中，已经形成了强大的既得利益力量，这股力量常常会曲解改革目标，形成对改革的阻碍。因此，要让国企改革收到成效，必须攻克既得利益力量的阻碍。

正是由于这个原因，此次印发的《指导意见》，摒除了一些原来期待甚高的设想。比如，在国企内部建立员工持股就被搁置。在对国企的监督机制尚未建立健全的情况下，员工持股，特别是对高管的股权激励往往会成为权贵攫取国有资产的一条通道，并且与国企属于全民资产的性质相冲突。《指导意见》没有采纳这些，实际上是对既得利益的一种遏制。

还有需要注意的就是，在我国目前的经济结构中，国企不仅在公益类市场占有主导地位，在商业类市场也居于老大地位，而这种地位对于进入新常态后的经济运行，已经产生了一定的负面作用，其中最为明显的就是遏制了其他资本，尤其是民营资本的发展，导致社会创新意识不足，经济增长缺乏内生动力。因此，未来在对商业类国企的管理中，如何平衡国有资本与其他资本的关系，还有文章可做。关键在于政府所掌握的资源不能再向商业类国企过度倾斜，要在推行“负面清单”制度的基础上，开放市场准入，让各类资本在同等条件下充分展开公平竞争，既能实现国有资本的保值增值，也能实现民营资本的发展壮大。