中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已運(yùn)行近兩年，廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)也于今年4月21日同步掛牌。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視自貿(mào)區(qū)建設(shè)，可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法正在推向全國(guó)。從一定意義上可以說(shuō)，在改革開放這盤大棋局中，自貿(mào)區(qū)是盤活全局的棋眼。建設(shè)好自貿(mào)區(qū)，對(duì)于更好地以開放促改革、促發(fā)展，打造改革開放新高地，具有重要理論和實(shí)踐意義。

深化改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力

處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題。面對(duì)改革中眾多難啃的“硬骨頭”，關(guān)鍵是找到市場(chǎng)作用與政府作用的黃金分割點(diǎn)，糾正政府越位、錯(cuò)位與缺位現(xiàn)象。在這方面，自貿(mào)區(qū)的定位十分明確：制度創(chuàng)新是核心，不搞政策洼地，跳出“跑馬圈地上基礎(chǔ)設(shè)施、政策優(yōu)惠搞招商引資”的傳統(tǒng)模式，探索全面深化改革新途徑、深度擴(kuò)大開放新經(jīng)驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)將簡(jiǎn)政放權(quán)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快放開、放手、放活，打破行政條塊分割，轉(zhuǎn)變政府職能，給市場(chǎng)讓出空間，形成國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新熱情，走一條制度創(chuàng)新的新路。

自貿(mào)區(qū)與以往園區(qū)的最大不同是制度創(chuàng)新和推廣。上海自貿(mào)區(qū)試行四項(xiàng)制度創(chuàng)新：以負(fù)面清單為核心的外資管理制度創(chuàng)新，以便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，以資本項(xiàng)目可兌換和金融開放為內(nèi)容的金融制度創(chuàng)新，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度創(chuàng)新。這四項(xiàng)制度創(chuàng)新都以企業(yè)為導(dǎo)向，關(guān)注各類企業(yè)在成長(zhǎng)壯大過(guò)程中的需求。企業(yè)活才是真的活，企業(yè)方便才是真的方便。為了方便企業(yè)、釋放企業(yè)活力，上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行“綜合執(zhí)法”“單一窗口”，領(lǐng)證照時(shí)間由29天縮短為最快4天；廣東自貿(mào)區(qū)“一口受理”，外資企業(yè)辦理外商投資準(zhǔn)入從超過(guò)20個(gè)工作日縮短為3個(gè)工作日；天津自貿(mào)區(qū)“一顆印章管審批”；福建自貿(mào)區(qū)實(shí)行“一照一號(hào)”；等等。這些簡(jiǎn)政做法，切實(shí)增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力。

擴(kuò)大開放，創(chuàng)造新一輪開放紅利

開放也是改革，二者如同孿生兄弟。沒有改革，開放是無(wú)源之水，效果不彰；沒有開放，改革缺乏參照和動(dòng)力，行之不遠(yuǎn)。對(duì)外開放對(duì)國(guó)內(nèi)改革具有倒逼效應(yīng)和促進(jìn)作用。開放就得放開，按國(guó)際通行規(guī)則放活、放到位。沒有國(guó)內(nèi)放開的配套，開放政策就無(wú)法落實(shí)。加入世界貿(mào)易組織對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界和深化改革起到了巨大促進(jìn)作用。14年后的今天，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)弱化，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，迫切需要繼續(xù)以開放倒逼改革，再創(chuàng)新一輪改革開放紅利，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

自貿(mào)區(qū)是新一輪高水平開放戰(zhàn)略的試驗(yàn)田。我國(guó)在多雙邊、自由貿(mào)易區(qū)、投資協(xié)定談判中的敏感內(nèi)容都可以先拿到自貿(mào)區(qū)進(jìn)行壓力測(cè)試，守住底線紅線，把握開放力度、速度和可承受程度，避免盲目冒險(xiǎn)。比如，上海自貿(mào)區(qū)將負(fù)面清單從最初的190條減少到139條，再減少到122條，90%以上的外資企業(yè)通過(guò)備案設(shè)立，改變“逐案審批+產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄”的傳統(tǒng)方式，試行“法無(wú)禁止即可為”“法無(wú)授權(quán)不可為”。在貿(mào)易便利化方面，有“先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)”、“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”、“單一窗口”、綜合管理服務(wù)平臺(tái)等60多項(xiàng)舉措，通關(guān)時(shí)間縮短40%左右。金融方面推出51項(xiàng)措施，在資本項(xiàng)目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場(chǎng)化、外匯管理4個(gè)方面先行先試。開放試驗(yàn)正逐步結(jié)出果實(shí)。

結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是我國(guó)跨越“中等收入陷阱”、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，全球中等收入經(jīng)濟(jì)體中僅有少數(shù)成功邁入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體行列，多數(shù)則停滯不前。一些拉美國(guó)家陷在“中等收入陷阱”中已達(dá)60多年，這與其對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)過(guò)度、致使產(chǎn)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力不無(wú)關(guān)系?？梢哉f(shuō)，開放停滯是導(dǎo)致創(chuàng)新不足、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)固化的重要原因?？缭健爸械仁杖胂葳濉?，離不開創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。相比于科技創(chuàng)新，制度創(chuàng)新是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的短板。在世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)委員會(huì)公布的2014年全球創(chuàng)新指數(shù)中，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)出排名世界第二位，但制度創(chuàng)新排到第一百一十四位。對(duì)此，上海、天津發(fā)揮自貿(mào)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，深化知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技金融、人才流動(dòng)等體制改革，制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新結(jié)合，研究成果轉(zhuǎn)化加快，高端人才開始聚集，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略加速實(shí)施。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是我國(guó)自貿(mào)區(qū)的共同特點(diǎn)。上海自貿(mào)區(qū)在自由貿(mào)易賬戶上已實(shí)現(xiàn)本幣和外幣自由兌換，下一步將推動(dòng)人民幣資本項(xiàng)目可兌換先行先試，方便企業(yè)和個(gè)人開展境內(nèi)外投融資活動(dòng)，同時(shí)還將擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)開放。這有利于提高服務(wù)業(yè)質(zhì)量和比重，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。廣東自貿(mào)區(qū)將通過(guò)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)、打造區(qū)域發(fā)展綜合服務(wù)區(qū)等，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。天津自貿(mào)區(qū)也在積極打造制度創(chuàng)新高地、轉(zhuǎn)型升級(jí)引擎。各自貿(mào)區(qū)還通過(guò)與全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接，緊跟世界先進(jìn)制造、服務(wù)創(chuàng)新步伐，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)向全球價(jià)值鏈高端攀升，加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)優(yōu)化升級(jí)。

規(guī)則重構(gòu)，擴(kuò)大發(fā)展的國(guó)際空間

目前，全球正面臨二戰(zhàn)后最大一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則重構(gòu)。在金融規(guī)則上，美國(guó)無(wú)視國(guó)際社會(huì)要求，拖了5年仍未通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織的份額調(diào)整方案；美元作為世界貨幣不履行應(yīng)盡國(guó)際義務(wù)，量化寬松政策的推行與退出都給世界帶來(lái)“負(fù)外部效應(yīng)”。在貿(mào)易投資規(guī)則上，美國(guó)力推“兩洋戰(zhàn)略”，其要旨是試圖為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則樹立“新標(biāo)桿”，主導(dǎo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向。我國(guó)如果不主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新變化，不主動(dòng)參與和引領(lǐng)規(guī)則重構(gòu)，在規(guī)則重構(gòu)中應(yīng)對(duì)不力，就可能面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)要求加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這表明，自貿(mào)區(qū)的重要任務(wù)之一就是面向世界，對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則和通行做法，特別是將高標(biāo)準(zhǔn)的“21世紀(jì)新議題”如準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單、政府競(jìng)爭(zhēng)中立、生態(tài)環(huán)保優(yōu)先等新理念、新體制和新要求拿到自貿(mào)區(qū)來(lái)試，科學(xué)評(píng)估其正、負(fù)面影響，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)其挑戰(zhàn)所在，制定管用、合規(guī)的防范預(yù)案，為我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而把握國(guó)際規(guī)則重構(gòu)的主動(dòng)權(quán)，創(chuàng)造更好的國(guó)際環(huán)境。

適度監(jiān)管，打造法治中國(guó)建設(shè)先行區(qū)

理順政府職能，越位的要放、錯(cuò)位的要正、缺位的要補(bǔ)，事中事后監(jiān)管就屬于補(bǔ)的領(lǐng)域。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體“寬進(jìn)”后的過(guò)程監(jiān)督和后續(xù)管理，打造“放得開、管得住”的監(jiān)管格局；加強(qiáng)社會(huì)信用體系、信息共享、綜合執(zhí)法、企業(yè)年報(bào)公示、經(jīng)營(yíng)異常名錄、社會(huì)監(jiān)督、反壟斷、安全審查等基礎(chǔ)監(jiān)管制度建設(shè)，為全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變積累經(jīng)驗(yàn)，為高水平開放打下基礎(chǔ)。

自貿(mào)區(qū)始終堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)改革開放，重大舉措有法可依，是法治中國(guó)建設(shè)的先行區(qū)。監(jiān)管并非越多越好、越嚴(yán)越好，關(guān)鍵是把握好“度”。應(yīng)努力做到開放力度、速度、可承受程度有“底”，事中事后監(jiān)管有“度”。提高開放后的事中事后監(jiān)管水平，設(shè)定安全目標(biāo)，強(qiáng)化行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)審慎管理、經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程管理、誠(chéng)信管理，保證開放和監(jiān)管同步到位。以風(fēng)險(xiǎn)可控為底線，通過(guò)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，并逐步推廣到全國(guó)，防止盲從和“休克療法”，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

制度創(chuàng)新，拓展園區(qū)發(fā)展之路

自貿(mào)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新。其中，政府管理創(chuàng)新可以有效解決“三個(gè)和尚沒水吃”、交易成本過(guò)大等問(wèn)題；簡(jiǎn)政放權(quán)和職能歸并等可以降低交易費(fèi)用，減少制度成本，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益；先試驗(yàn)再?gòu)?fù)制、推廣，遵循膽大和步穩(wěn)相結(jié)合的方法論，注重風(fēng)險(xiǎn)防范，提供更優(yōu)的公共產(chǎn)品，更好為企業(yè)和居民服務(wù)；建立誠(chéng)信體系、規(guī)范市場(chǎng)秩序可以保障公平競(jìng)爭(zhēng)，減少逆向選擇；人才制度創(chuàng)新致力于形成正向激勵(lì)，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”；鼓勵(lì)大膽去試是反對(duì)因循守舊、促進(jìn)制度變遷、防止路徑依賴?？梢哉f(shuō)，自貿(mào)區(qū)的綜合型制度創(chuàng)新模式，走在了國(guó)際經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的前沿。

建設(shè)自貿(mào)區(qū)是一種“中心開花”戰(zhàn)術(shù)，扼住要害部位，再向四周擴(kuò)大戰(zhàn)果，以增量帶動(dòng)存量。發(fā)展園區(qū)并發(fā)揮其窗口、示范、引領(lǐng)、帶動(dòng)作用，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)之一。從時(shí)間維度看，如果把經(jīng)濟(jì)特區(qū)看成中國(guó)園區(qū)1.0版，此后的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)等則是2.0版，上海浦東、天津?yàn)I海等14個(gè)新區(qū)為3.0版，今天的自貿(mào)區(qū)就是4.0版。如果從功能上說(shuō)，特區(qū)開放水平比2.0版和3.0版高，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)相當(dāng)于特區(qū)開放功能的專業(yè)分解，或者說(shuō)三者加起來(lái)才接近于特區(qū)；新區(qū)只是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)三區(qū)面積的擴(kuò)大，旨在推進(jìn)綜合體制改革，功能則次于特區(qū)。只有自貿(mào)區(qū)才可與特區(qū)相比，是真正的功能升級(jí)，是中國(guó)特色園區(qū)發(fā)展道路的新階段。

總之，建設(shè)自貿(mào)區(qū)是以高水平開放促高標(biāo)準(zhǔn)改革、高質(zhì)量創(chuàng)新、高難度轉(zhuǎn)型，以開放倒逼改革，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，打破行政藩籬，創(chuàng)新政府管理模式，促使政府、市場(chǎng)各歸其位，創(chuàng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境，再創(chuàng)新一輪開放紅利期，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。正像當(dāng)年的特區(qū)勇當(dāng)開路先鋒一樣，自貿(mào)區(qū)成為讓進(jìn)一步改革開放全盤皆活的棋眼。當(dāng)然，建設(shè)自貿(mào)區(qū)是全新的實(shí)驗(yàn)，時(shí)日尚短，仍面臨不少難題，不可能一步到位，其功用也不可能一日見效。要在不太長(zhǎng)的時(shí)間交出一份黨和人民滿意的答卷，需要更大的勇氣和更多的智慧，需要弘揚(yáng)“殺出一條血路來(lái)”的特區(qū)精神。中國(guó)特區(qū)能行，中國(guó)自貿(mào)區(qū)同樣能行！

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）