自上世紀(jì)90年代起,架橋修路一直是北京城市建設(shè)的重頭戲,可道路卻是越修越堵。北京的地面交通長期倚重小汽車交通,以道路建設(shè)滿足小汽車交通需要,已使擁堵問題陷入“面多加水、水多加面”的惡性循環(huán),舊城區(qū)不但成為交通擁堵的重災(zāi)區(qū),還在城市建設(shè)中遭到大馬路切割,許多路段失去了宜人的街道尺度。

《北京市2015年暨“十二五”時期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2015年末,北京市機(jī)動車保有量561.9萬輛,其中,私人汽車440.3萬輛,私人汽車中轎車316.5萬輛。北京交通發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)顯示,北京的小汽車使用水平是東京的4倍,北京五環(huán)內(nèi)使用小汽車的比例為32%,而東京相同范圍內(nèi)使用小汽車的比例是8%。

如果繼續(xù)推行以小汽車為主導(dǎo)的地面交通政策,一如既往地在中心城區(qū),甚至在極其敏感的舊城區(qū)通過道路建設(shè)、停車位建設(shè)為小汽車提供更多的優(yōu)先權(quán),不但會使北京的交通擁堵之結(jié)越擰越緊,還將與大氣污染治理、歷史文化名城保護(hù)形成更加尖銳的矛盾。

交通政策比交通工程重要

如果一個城市的交通以小汽車為主導(dǎo),則必須以低密度的城市形態(tài)與之匹配,否則就會出現(xiàn)難以想象的擁堵

回顧北京交通發(fā)展歷程,總結(jié)國際經(jīng)驗,我們不難看到,一個城市如果交通政策選擇失當(dāng),即使路修得再多再寬,也于事無補(bǔ)。交通政策與城市形態(tài)存在著對應(yīng)關(guān)系,交通政策比交通工程重要。

從交通政策與城市形態(tài)的對應(yīng)關(guān)系上看,如果一個城市的交通以小汽車為主導(dǎo),則必須以低密度的城市形態(tài)與之匹配,否則就會出現(xiàn)難以想象的擁堵。美國的洛杉磯為適應(yīng)小汽車發(fā)展,將三分之二的城市土地用來修交通設(shè)施。美國另一個著名的汽車城市底特律,沿著高速路低密度蔓延,其城市邊界甚至難以確定。

這類城市以極高的土地與能源消耗為支撐,甚至拖累了國家的能源安全。僅占世界人口5%的美國,消耗了世界石油產(chǎn)量的26%。在美國南部各州,即所謂“陽光地帶”,平均每個家庭每天至少要有14次汽車出行,每年至少花1.4萬美元來養(yǎng)兩輛車。為確保石油安全,美國每年要在波斯灣投入巨額軍費,并急于尋找可替代能源。

過度發(fā)展的小汽車交通,給城市生活造成一系列負(fù)面影響。底特律由此出現(xiàn)市中心衰敗,城市生活荒漠化,市政府入不敷出而宣告破產(chǎn)。洛杉磯則不幸成為“空氣污染之都”,為治霾消耗了60多年光陰。

與之形成反差的是,一些南美與歐洲城市作出明智選擇,即堅持發(fā)展高密度城市,鼓勵城市生活多樣性的發(fā)育,在較短時間內(nèi)通過路權(quán)的重新分配,實現(xiàn)公交主導(dǎo)的交通戰(zhàn)略。

哥倫比亞首都波哥大是一個擁有700多萬人口的城市,曾是著名的“堵城”和“霾城”。可是,從1998年到2001年,這個城市果斷調(diào)整交通政策,變小汽車主導(dǎo)為公交主導(dǎo),將城市干道的快速公交專用線增至四條車道,連接成網(wǎng),僅用三年時間,就走出了困境。

波哥大還建設(shè)了拉丁美洲規(guī)模最大的自行車道路網(wǎng)絡(luò)、世界上最長的步行街、通往城市最貧窮地區(qū)的數(shù)百公里長的人行道,以最多的路權(quán)保障,使“公共交通自行車步行”成為高效而舒適的交通方式,一舉改變了整個城市對小汽車交通的依賴,并規(guī)定每年有兩個工作日禁止私家車進(jìn)入全市3.5萬公頃的范圍,限制小汽車駛?cè)牍懦侵行膮^(qū)。

變小汽車主導(dǎo)為公交主導(dǎo),決不是象征性地在城市里畫出幾條公交專用線而已,而是實實在在地把存量路權(quán)最大限度地向公共交通分配,形成覆蓋全市的快速公交體系。領(lǐng)導(dǎo)這場改革的波哥大市長恩里克·佩尼亞洛薩樹立了這樣的理念:占城市人口20%的小汽車使用者,不應(yīng)該占用城市80%的道路面積,應(yīng)該把80%的道路面積還給80%的市民。

他的理念看似激進(jìn),卻得到市民的歡迎,因為公交主導(dǎo)的交通戰(zhàn)略有效解決了這個城市看似絕望的擁堵與空氣污染問題,不需要投入巨資,更不需要大拆大建寬馬路。城市的路權(quán)重新分配之后,街道開始由步行者“統(tǒng)治”,城市生活復(fù)興了。小汽車的行車道雖然減少了,但也不擁堵了,因為公共交通迅捷穩(wěn)定,大家沒有必要再開著車上下班了。

同樣成功的案例,還包括法國古城波爾多。這個城市也曾經(jīng)擁堵不堪,但市政當(dāng)局將城市干道三分之二的路權(quán)分配給了公共交通,就事半功倍,成功治堵。

交通工具“均衡發(fā)展”之惑

在北京,公交汽車被淹沒在小汽車的海洋里。北京市的快速公交并不像波哥大那樣形成覆蓋全市的網(wǎng)絡(luò)

一個城市很難通過各類交通工具的“均衡發(fā)展”獲得成功,必須在通勤模式的頂層設(shè)計上,在小汽車與公共交通之間進(jìn)行明智抉擇。

不同于洛杉磯和底特律,也不同于波哥大和波爾多,北京的交通政策與城市形態(tài)呈現(xiàn)“錯位發(fā)展”之勢,這個城市的地面交通長期被小汽車“統(tǒng)治”,像洛杉磯或底特律那樣,可它并不是一個低密度城市,就城市形態(tài)而言,北京與波哥大、波爾多實為一類,皆是歷史上形成的高密度城市。

在北京,公交汽車被淹沒在小汽車的海洋里。北京市的快速公交僅在幾條路線上開通,并不像波哥大那樣形成覆蓋全市的網(wǎng)絡(luò)。

2014年6月,中國社會科學(xué)院發(fā)布的《生態(tài)城市綠皮書》預(yù)計,到2014年底,北京公共交通出行比例將達(dá)48%,即將步入公共交通主導(dǎo)城市交通的時代。

可是,很難說公交出行比例超過50%,就實現(xiàn)了公交主導(dǎo)。東京是公交主導(dǎo)型城市,其相關(guān)數(shù)據(jù)是:在東京23個區(qū),公共交通承擔(dān)著70%的出行,在城市中心區(qū),90.6%的客運量由有軌交通承擔(dān),車站間距不超過500米。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,北京地鐵快速發(fā)展,截至2015年12月26日,北京地鐵共有18條運營線路,組成覆蓋11個市轄區(qū)、總長554公里運營線路的軌道交通系統(tǒng)。

日承載逾千萬人次客流的地鐵交通,使北京的公交出行比例穩(wěn)步提升。但這個城市的地面交通對小汽車的倚重沒有改變。北京古老的胡同已被小汽車塞滿。2016年北京市兩會上,市交通委員會有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,將吸引社會資本參與城市公共停車設(shè)施建設(shè),不斷增加車位供給。這意味著城市有限的公共空間資源,仍將為小汽車的使用提供更大方便。事實上,近年來北京市已在一些路段拆除了人行道,以便為小汽車讓出更多車道。

盡管《北京2016年人代會政府工作報告》提出,落實緩解交通擁堵行動計劃,全力抓好建設(shè)、管理、服務(wù),中心城綠色出行比例提高到71%。但在小汽車的使用同樣受到支持的情況下,這一目標(biāo)將在多大程度上得到實現(xiàn),仍有待觀察。

本該此消彼長的小汽車與公共交通,在北京齊頭并進(jìn)地發(fā)展著。事實上,在北京的地面上,享有最多路權(quán)的小汽車同樣失去了效率,并成為霧霾的制造者之一,像洛杉磯那樣。北京長期以來致力于在高密度的城市環(huán)境里,讓小汽車交通唱主角,不惜為此大規(guī)模拆除歷史街區(qū),卻使得路修到哪里,擁堵也就延伸到哪里。與城市形態(tài)不匹配的交通政策,須為此承擔(dān)責(zé)任。

探索新型城鎮(zhèn)化交通模式

應(yīng)在短時間內(nèi),通過路權(quán)調(diào)整,使公共交通獲得充足的空間保障,形成全新的公交主導(dǎo)型交通模式

過度在城市里發(fā)展小汽車交通,已給美國經(jīng)濟(jì)社會制造了沉重負(fù)擔(dān)。出于反省,美國規(guī)劃界提出“精明增長”理念,《精明增長的政策指南》2002年由美國規(guī)劃協(xié)會制定頒布,后者將公交主導(dǎo)、緊湊、鼓勵步行、混合使用等作為城市規(guī)劃的原則。波哥大成為美國城市的榜樣,其經(jīng)驗得到世界銀行推廣。

美國城市走過的彎路,已得到我國中央決策層高度關(guān)注。2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出“密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開發(fā)模式成為主導(dǎo)”；2015年12月中央城市工作會議明確提出,樹立“精明增長”“緊湊城市”理念。這必將對中國的城市發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。北京交通戰(zhàn)略的調(diào)整,正面對新的機(jī)遇:

——應(yīng)在短時間內(nèi),通過路權(quán)調(diào)整,使公共交通獲得充足的空間保障,形成全新的公交主導(dǎo)型交通模式,改變市民對小汽車通勤的依賴。在城市的主干道上迅速形成網(wǎng)絡(luò)化的大容量快速公交體系,是緩解地面交通擁堵的根本路徑。公共交通獲得優(yōu)勢路權(quán),并不會影響國事活動的交通運行,在特殊情況下,國事活動可以彈性使用部分公交路段。高效全覆蓋的公共交通將有效化解小汽車通勤“剛需”,并為交通擁堵費改革創(chuàng)造條件。

——以公交主導(dǎo)為原則,重新定義現(xiàn)有的路網(wǎng)規(guī)劃與道路工程方案,使之符合歷史文化名城保護(hù)與可持續(xù)交通發(fā)展需要,最大限度保存舊城既有街道肌理、尺度。在北京舊城的胡同街巷,最適宜發(fā)展“公交步行自行車”的交通方式,此種綠色交通也應(yīng)在全市范圍內(nèi)得到推廣。2016年2月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出,“樹立‘窄馬路、密路網(wǎng)’的城市道路布局理念”“積極采用單行道路方式組織交通。加強(qiáng)自行車道和步行道系統(tǒng)建設(shè),倡導(dǎo)綠色出行”“以提高公共交通分擔(dān)率為突破口,緩解城市交通壓力”。貫徹執(zhí)行這些意見,就不能繼續(xù)在北京舊城之內(nèi),為小汽車的使用大拆大建寬馬路了。

——通過有效政策,降低小汽車的使用與持有。通過路權(quán)調(diào)整,減少小汽車行車道,確保公交優(yōu)先；在舊城內(nèi)不再增設(shè)停車場,不再增加停車位,進(jìn)而減少停車位；調(diào)查、摸清舊城內(nèi)停車位存量,統(tǒng)一管理,推行一車一位政策,禁止亂停車；開征交通擁堵費,提高小汽車使用成本；允許可售賣其持有的車輛并保留車牌號。這可為沒有停車位的車主提供減持路徑。在目前車牌號限量供應(yīng)的政策下,允許售車人保留車牌號、持牌二次購買車輛,有利于在舊城乃至全市范圍內(nèi),推行一車一位政策,降低機(jī)動車保有量。