2017：供给侧结构性改革的落实与行动

核心提示：2017年是供给侧结构性改革的深化之年。供给侧结构性改革的深化与落实要坚持党的基本路线，充分调动各方面干事创业的积极性，形成推动科学发展的合力；要坚持稳中求进工作总基调，努力提高经济运行质量和效益，推动经济结构调整取得有效进展。2017年，我们将通过落实与行动形成供给侧结构性改革的关键成果，迎接党的十九大胜利召开。

2016年中央经济工作会议在布局2017年经济工作时明确指出，“各级领导干部特别是高级干部要把落实党中央经济决策部署作为政治责任，党中央制定的方针政策必须执行，党中央确定的改革方案必须落实”。2017年2月28日，中央财经领导小组第十五次会议强调，“中央财经领导小组会议定下来的事情，要抓好贯彻落实，明确责任、有效督查”。2017年是供给侧结构性改革的深化之年，也是以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革之年，供给侧结构性改革不能停留在规划上和策略上，而必须在掌握基本形势和运行规律，坚持稳中求进的方法论和总基调下，有效地抓好落实，“撸起袖子加油干”。落实与行动成为2017年供给侧结构性改革的核心内容。

一、“稳中求进”和“质量效益”是落实与行动的两个基点

落实与行动有三个基本内容：一是策略，即规划与蓝图，这个理论和政策准备已经基本完成；二是原则，即方向与要求，这个思路和政策研究基础也已基本齐备；三是基点，即体系与抓手，也就是以基点形成整个改革的收敛与发散、稳定与创新、突破口与风险点的基本着力点和运行机制。“稳中求进”既是2017年工作的总基调，也是做好经济工作的方法论，也即在落实供给侧结构性改革中，在稳的前提下要在关键的领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为；而“质量效益”则是经济发展的中心，也是结构改革的基础与前提，也即供给侧结构性改革的主攻方向是提高供给质量，提高供给侧结构对需求结构的适应性，提高微观主体的内生动力和生产效益。这样，“稳中求进”和“质量效益”从方法论和目标性两个方面构成了供给侧结构性改革落实与行动的两个基点。

从“稳中求进”出发，供给侧结构性改革要综合考虑总需求的规模和变动，通过适度扩大总需求，为供给侧改革提供良好的环境；要有序推进技术、产品、形态和商业模式创新，使经济组织和运行机制在平稳有序的情况下，完成升级优化；要集中资源、要素和体制优势在关键的供给节点形成突破，并依靠市场机制形成新的资源要素配置格局和生产组织方式，为质量和效益提升准备条件；要注重度的管理，将稳作为主基调和大局，但又直面运行中的风险和结构上的矛盾，全力推进改革，坚持统筹兼顾，有效实现改革目标；要坚持发展的理念、原则和愿景，深入分析问题，坚持问题导向，以改革作为发展的根本途径，不因循守旧，也不好高骛远，以钉钉子的精神，实现改革与发展的有序协同。

从“质量效益”出发，供给侧结构性改革要充分认识改革最终目的、主攻方向和判断标准。改革的最终目的是满足需求，而需求则呈现出个性化、多样化为主体的特征，因此，供给体系必须着力于提高产品的需求匹配度，生产的需求响应度和市场的需求满足度，强调产品服务的差异化、生产组织的灵活性和市场配置的智能性；改革的主攻方向是提高供给质量，在强调供求平衡、市场出清的同时，通过质量第一的要求，为生产的创新发展提供明确的目标，为需求的结构升级提供良好的基础，为市场的差异化配置提供必要的条件；改革的判断标准是效率提高和效益提升，也即供给体系的完善、市场环境的改善和要素资源配置的优化都要以增加微观主体的内生动力，提高盈利能力，提高劳动生产率，提高全要素生产率，提高潜在增长率作为判断的依据和评价的标准。

基于“稳中求进”与“质量效益”的两个基点，供给侧结构性改革要在盘活存量资源、优化生产组织、降低经济风险、减少运行成本、弥补市场和体制短板等方面实现改革目标的有效贯彻和改革任务的全面落实，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”成为供给侧结构性改革的五条主线，而2017年则是五条主线全面深化并取得实质性进展的关键一年。

二、“去产能”以化解过剩产能、处置“僵尸企业”作为行动支点

“去产能”的核心是盘活存量资源，处置“僵尸企业”是“去产能”的“牛鼻子”。2017年不仅要巩固已有的改革成果，更重要的是进一步深化改革，啃“硬骨头”。“僵尸企业”的处置核心是实现多兼并重组、少破产清算的目标，在落实与行动上解决好三个问题，即钱从何处来、人往何处去、企业怎么办。

钱从何处来，2017年要做好财税引导、金融支持和企业挖潜三个方面的工作。财税引导要在确定企业主体责任的前提下，中央财政和地方各级财政应根据“去产能”改革的目标，安排相应的资金并承担必要的风险，积极落实中央对“去产能”改革的相关税收优惠政策，以奖励和补助为手段，有效推进“僵尸企业”的处置，盘活资源、提高效率。金融支持要通过支持银行等金融机构组建投资型子公司、落实企业并购性贷款、支持产权有序流转和交易、合理处置“壳资源”等方面增强“僵尸企业”处置的吸引力、能动性和潜在价值空间。企业挖潜要积极落实国家的产业政策和“去产能”改革的要求，通过对市场准入资格、政府经营许可、知识产权资产、渠道结构优势、区位优势资源等有形和无形资产进行挖掘，增强企业价值属性和市场吸引力，降低改革成本和处置风险。

人往何处去，则需要做好社会保障体系、再就业培训体系和创业支持体系的各项工作。要进一步完善社会保障体系，有序提高失业保险和和生活救助的保障水平，充分发挥其社会稳定托底作用，确保没有能力再就业人员基本生活。要大力做好转岗就业、再就业培训工作，加大各级政府对再就业培训的补贴支持力度，以结果为导向在基础培训成本分担的基础上，对再就业培训机构进行奖补；在“去产能”支持资金中安排社会和企业实现职工转岗就业的专项奖励，并对容纳转岗就业转多的企业实施一定程度的所得税优惠。要不断完善创业支持体系，扶持创业平台和园区建设，可重点考虑以“双创”平台为载体，深化现有创新创业优惠政策，支持相关平台和园区建立主动服务机制和指标化的竞争性扶持机制，使创新创业活动成为就业的重要形式和经济增长新动能的重要构成。

企业怎么办，应重点处理好兼并重组、资产剥离和破产清算的关系，既避免“僵尸企业”对资源要素的低效占用，又有效降低因生产退出而带来的职工生活影响。兼并重组是处置“僵尸企业”主线，在政府上应做到“三管齐下”：一是对“僵尸企业”本身要下定决心推进以兼并重组为主的改革，统一各方思想和认识，确保如期实现目标成果；二是结合“1 N”的国有企业改革，明确国有资产定价方法和处置方式，确保国有资产安全，实施企业并购；三是对兼并后的企业根据行业情况、转移就业的员工数量、企业增加值和利润水平等安排相应的税收优惠政策、财政补贴政策、金融支持政策和减免社会保险缴费安排等。 资产剥离是指将企业的经营性资产和非经营性资产进行有效剥离，根据资产情况进行分置性改革。对于具有良好收益、市场需求稳定、技术水平较高的资产和环节，可以通过股权化改造、引进战略投资者、上市或股转挂牌、混合所有制改革等方式进行改革；对于其他的经营性资产，则通过员工持股改革、混合所有制改革、推动企业兼并重组和支持企业破产清算的方式完成退出；对于企业所拥有的非经营性资产，则可以通过“三供一业”、企业办社会资产移交等方式完成退出，确保企业资产变动不影响员工的合法私人财产和生活稳定。 破产清算是“僵尸企业”处置的一个重要选择，但应用时需综合权衡考量，制定科学有效的破产方案，根据社会可承受力有序推进，既释放社会资源和要素，又保持经济社会的平稳发展。各级政府对难以挽救，也无法通过兼并重组的企业要坚决实施破产清算，有效盘活要素和资源，腾出财力和空间支持新兴产业的发展和企业的壮大。

此外，“去产能”仍须继续推动钢铁、煤炭产业化解过剩产能。要防止已经化解的过剩产能死灰复燃，不受市场短期波动的干扰，保持定力，坚持改革方向不动摇。同时，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。

三、“去库存”以提高生产能力和产出收益作为落实重点

“去库存”的核心是优化生产组织，调整市场重心。2017年，“去库存”改革应以房地产市场和生产资料市场作为两个关注领域。 从房地产市场来看，2017年的“去库存”改革要明确以“住”为方向，大力推进居住性房地产市场和租赁性房地产市场的发展，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”基本原则，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。 对于居住性房地产市场，要坚持分类调控，因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多问题，要把去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。 对于租赁性房地产市场，要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展，并给予财税优惠和金融支持政策。 对于投资性房地产市场，则要在宏观上管住货币，严格限制信贷流向投资投机性购房，对房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。以控制需求来抑制房地产投资、投机活动，以调控供给实现房地产市场的良性发展和市场出清。

从生产资料的供给和企业存货来看，2017年PPI指数的高企将导致企业非意愿存货投资的增长。这一投资，短期内将带来经济增长，但中长期内将增加企业运行负担，企业的资金占用增加、存货成本上升、管理费用也有一定程度的增长，削弱企业发展动力，须得到重视和有效化解。因此，我国客观上需要进一步加快商品期货市场的建设，拓展交易产品和品种，辅导生产企业积极利用好套期保值等技术消除价格波动风险，控制实际存货投资的增长。另外，还应大力推进存货和仓单质押融资发展，从法律上提高存货单和仓单的效能，使企业在库存增长的同时，提高资金的流动性，减少资金占用和流动性风险。

四、“去杠杆”重点是着力降低企业杠杆率并控制总杠杆率水平

“去杠杆”改革的核心是降低经济风险，要在控制总杠杆率的前提下，重点做好降低企业资产负债率、规范政府举债行为、科学引导家庭经济活动等举措。2017年，“去杠杆”改革任务艰巨，既要通过改革降低实体经济的流动性压力和经营负担，又要深化改革化解资产泡沫和宏观风险，并为经济转型和消费升级提供有效的支撑。

降低企业资产负债率是“去杠杆”改革的重中之重。应从控债、化债和转债三个方面着手，加强企业自身债务杠杆约束，切实降低债务风险。控债的关键是适当降低企业债务融资的比重，有效实现企业存量资产盘活，严格防范逃废债务风险发生。要大力支持股权融资的发展，推动企业抓住有利时机进入资本市场，通过公开上市、股转挂牌、产权交易、区域流转等方式，吸引社会资金以股权的方式有效进入；支持产业投资基金、股权投资基金等投资相关行业和重点企业，以创新机制、推进转型；支持商业银行组织专业投资机构或与相关投资基金合作，发展股债结合型金融产品，在增强企业融资能力的同时，有效控制企业杠杆的上升；要推进产融合作，实施资产证券化改革，对企业的存量资产进行有效作价和流转；要加强金融监管，强化主体责任，严格防范企业逃废债务现象的发生。 化债的重点是降低企业的债务负担，优化企业的债务结构，有序实施债转股改革。要通过资产处置、债务置换、应收账款资产证券化等有效方式降低企业的债务负担和资金占用；通过与企业生产经营、兼并重组和市场退出等战略相关的安排，将企业债务进行结构性优化，增强企业债务处置的便利性和主动性；通过市场化的债转股改革，在控制风险、保持平衡的基础上，有序推进企业债权转股权的安排，支持资产管理公司、保险资产管理机构、地方国有资产投资和运营公司等参与债转股改革。 转债的重点是推进企业兼并重组，改善债务风险状况，通过专业化的政府性基金实现债务风险、成本和期限的转化。要全力落实好《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，对困难企业进行债务重组，妥善处置企业集团的担保问题；要组建专业化的政府性基金，通过必要的担保、贴息、过桥引导、分级债务管理等方式，提高企业债务的评级水平，降低企业债务的利息负担，实现债务结构的良好转化。

政府债务管理的关键是明确主体、限额管理、成本调节和风险控制，也即确保政府债务的正当性、安全性、透明度和可持续性。2017年，政府债务管理的核心是要做好规范政府举债行为，并为支持企业债务化解、提供市场交易机制等更深一步改革创造条件和做出探索。主要包括：认真落实地方政府债务管理制度，强化地方政府债务限额管理、预算管理；加强对地方落实债务管理制度情况的监督；控制地方其他相关债务过快增长势头，严格依法厘清政府债务和融资平台公司等企业债务边界；健全统计监测体系，将融资平台公司债务、中长期政府支出责任纳入统计监测范围，实施部门联合监管；加大查处违法违规举债融资行为和问责力度；深入推进融资平台公司市场化转型。加强地方债务风险评估和预警。此外，还应根据债务成本调节和风险控制要求，加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度；并建立政府债券做市制度和质押机制，促进政府债券的流转和并完善市场交易机制。

引导家庭经济活动既为供给侧结构性改革创造不断拓展和扩张的需求层级和空间，又为在控制总杠杆率的前提下降低企业资产负债率提供支持。家庭经济活动主要由消费和储蓄（投资）两部分构成，其中消费是需求的基础构成，也是供给侧结构性改革的最终目的；而家庭储蓄（投资）则是市场投资资金的主要来源，也是非债务性资本的主要提供主体，家庭储蓄（投资）对市场经济活动更为直接的介入将有效降低企业杠杆水平，并控制总杠杆率的水平。引导家庭经济活动的关键在于落实三个方面的政策：第一，加大对消费结构升级、消费质量提升的支持力度，以引导消费、优化渠道、匹配需求和支持供给为重点，推出新的消费提升计划，并采用政府性基金的运行模式进行投资、补贴、奖励和保障；第二，推进大众创业、万众创新，以家庭投资、众筹、私募股权、股债结合等方式推进“双创”模式的快速发展和壮大，并形成一大批低杠杆、高成长的新动能支撑力量；第三，推进金融体制改革，促进直接融资的发展，增强金融产品的覆盖面和替代性，减少金融环节，引入竞争机制，控制融资成本和风险转嫁空间。当然，在支持金融创新的同时，还须防控金融风险，加快建立监管协调机制，加强宏观审慎监管，强化统筹协调能力，防范和化解系统性风险。

五、“降成本”的落实重点是降低实体经济的运行成本

“降成本”的着力点是降低实体经济的运行成本，提高实际收益水平，拓展市场空间，支撑企业转型发展和创新发展。2017年“降成本”改革既要全面突破，真正实现实体经济运行成本的降低，又要成经济增长、产业升级、创新驱动和风险控制形成联动，打造具有典型意义的“降成本”与“促发展”相协同的中国范本。

减税、降费是降低实体经济运行成本的重要举措。2017年的工作重点是要继续落实并完善营改增试点政策；研究实施促进中小企业发展、科技创新等税收优惠政策；再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目；公开中央和各地收费目录清单。

降低融资成本和增强金融便利是提振实体经济活力的重要手段。2017年要继续加大对“双创”、科技、战略性新兴产业等重点领域以及保障性安居工程、健康养老、小微企业、就业、少数民族等领域的金融支持力度；深入推进利率市场化改革，支持金融机构、金融服务和金融产品间的有效竞争，降低金融收费和融资成本；进一步完善人民币汇率市场化形成机制，积极引导和稳定市场预期，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

降低各类交易成本特别是制度性交易成本是激发市场活动的关键措施。2017年，我国应进一步落实“放管服”改革的要求，对准入型审批、事中事后型审批和资格资质的强制认证的取消和放权要切实落实到位；大幅度减少审批环节，降低各类中介评估费用，严厉打击“红顶中介”和“设租寻租”行为；根据改革要求，完成“权力清单”和“责任清单”的制度，并向属地范围的企业和居民公开。

降低企业用能成本，提升技术水平，支持节约成本和节约能源的同步实现。2017年要进一步推进电力体制改革，完善直购电交易机制，推进电力交易市场的建设和发展，支持电力现货合约等新型交易产品的落地，支持价格体制改革，鼓励竞争；要进一步理顺新能源电力和输配电政策，优化补贴结构，转变补贴方式，可考虑以用户侧的新能源电力消费作为补贴对象；推进油气体制改革，在保持现行油气补贴的同时，支持油气生产和运输的混合所有制改革，支持用户端（门站）的市场准入和竞争。

降低物流成本，实现信息化改造，在提升效率的同时，实现企业潜在市场范围的有效扩张。2017年要大力清理物流管理费用，进一步取消和调整交通运输行政审批事项，加强事中事后监管；简化道路运输经营许可证年审手续，优化道路运输从业资格考核制度；要畅通各种交通方式间的衔接，实现多式联运，探索建立新型的配送服务体系；要整合信息技术资源，构建多层次物流服务平台，引导传统流通企业加快信息化改造，开展智慧物流示范，启动智慧物流配送体系建设。

有效引导劳动要素成本增速的相对回落。2017年以收入规模、社保成本和劳动生产率为重点，实现劳动要素成本增速的相对回落。要根据经济运行情况，优化政策控制指标，考虑到加速折旧因素对国内生产总值（GDP）构成的影响，将劳动报酬增速与国内生产净值（NDP）增速进行对标，形成对劳动报酬增长的指标引导；要坚持精算平衡和优化结构的原则，在综合考虑财政可承受能力和体系持续运行的前提下，对社会保障体系的企业缴费标准进行阶段性下调，以降低企业的用工负担；要通过提高劳动者生产技术、装备水平和工序协同为重点，深入推进营改增改革、投资抵税安排和科技金融手段，提升劳动生产率水平。此外，还应推进劳动要素市场改革，破除不必要的资格资质限制，逐步消除户籍对就业的影响，打破就业市场的地域限制，有序提高劳动力市场灵活性。

六、“补短板”改革的重心是弥补市场和体制短板

2017年，要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板。要更有力、更扎实推进脱贫攻坚各项工作，集中力量攻克薄弱环节，把功夫用到帮助贫困群众解决实际问题上，推动精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根。

硬短板指的是生产能力和技术手段的不足。要全面落实“中国制造2025”和“创新驱动发展战略”的相关要求，扎实推进技术创新和基础产业，并推动“科技创新2030——重大项目”启动实施。 软短板是指发展环境和产权保护的不足。要加强产权保护制度建设，抓紧编纂民法典，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护，保护企业家精神，支持企业家专心创新创业。 发展短板是指产业体系和生产效率的不足。要以减少无效供给、扩大有效供给为基本要求，深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，提高供给结构对需求结构的适应性；要更加重视优化产业组织，提高大企业素质，在市场准入、要素配置等方面创造条件，使中小微企业更好参与市场公平竞争。 制度短板是指制度供给不足或市场在资源配置中的决定性作用发挥不足。要全面贯彻中办、国办印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，对于适宜由市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化；对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合；对于需要通过行政方式配置的公共资源，要遵循规律，注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化；应着力建设法治化的市场营商环境，加强引进外资工作，更好发挥外资企业对促进实体经济发展的重要作用。

2017年是供给侧结构性改革的深化之年。供给侧结构性改革的深化与落实要坚持党的基本路线，充分调动各方面干事创业的积极性，形成推动科学发展的合力；要坚持稳中求进工作总基调，努力提高经济运行质量和效益，推动经济结构调整取得有效进展。2017年，我们将通过落实与行动形成供给侧结构性改革的关键成果，迎接党的十九大胜利召开。