由天津市婦聯(lián)、市綜治辦、市司法局、市民政局等聯(lián)合主辦的婦女維權(quán)周活動。在現(xiàn)場向社區(qū)婦女維權(quán)代表免費(fèi)發(fā)放《城市社區(qū)婦女之家維權(quán)服務(wù)指南》，開展法律咨詢、心理疏導(dǎo)、家庭關(guān)系調(diào)適、鄰里糾紛調(diào)解等法律服務(wù)。（劉乃文//攝）（資料圖片）
□ 吳梅影
作為黨的群團(tuán)組織，如何保持政治性先進(jìn)性，在高度行政化的組織體系中增強(qiáng)群眾性，這既是一個理論問題，也是一個實(shí)踐問題。歷史地看，婦聯(lián)組織一直在群眾性與行政化之間做探索，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，將有助于厘清未來的改革思路。
中華全國婦女聯(lián)合會的前身是中華全國民主婦女聯(lián)合會。1957年召開的中國婦女三大，民主婦聯(lián)改名為中華人民共和國婦女聯(lián)合會，章程明確規(guī)定婦聯(lián)組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作，按照國家行政區(qū)劃建立地方各級婦女聯(lián)合會，其基層組織為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道婦女聯(lián)合會。從此婦聯(lián)組織逐漸建立起科層體系，兼具政治性先進(jìn)性群眾性的多重屬性。
1978年召開的中國婦女四大，中華人民共和國婦女聯(lián)合會改名中華全國婦女聯(lián)合會，婦聯(lián)仍然通過擴(kuò)展垂直組織體系，通過行政性來保證群眾性，把基層?jì)D代會延伸至生產(chǎn)大隊(duì)一級和城市居民委員會。改革開放以后，國家對婦聯(lián)組織的管理實(shí)行參照公務(wù)員制度，更加強(qiáng)化了婦聯(lián)組織的科層化。這種管理模式，一方面增強(qiáng)了婦聯(lián)干部的職業(yè)化、專業(yè)化；另一方面也容易滋生精英化、官僚化和脫離群眾的傾向。但是，婦聯(lián)組織作為黨群組織，不同于行政職能部門，作為黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁紐帶性質(zhì)并沒有變。在新的形勢下，婦聯(lián)組織一直探索的是如何在行政化中保持群眾性。
① 通過完善組織體系和職能保持群眾性
適應(yīng)新的形勢，婦聯(lián)組織通過不斷地完善自身的組織體系和職能，以發(fā)揮聯(lián)系與服務(wù)婦女群眾的功能。
改革開放啟動之后的20世紀(jì)80年代，一些損害婦女權(quán)益的社會現(xiàn)象開始出現(xiàn)。婦聯(lián)敏銳地注意到了婦女的新需求，并在組織機(jī)構(gòu)與工作模式上進(jìn)行了調(diào)整。1983年的中國婦女五大，婦聯(lián)章程明確婦聯(lián)是代表和保護(hù)婦女兒童利益的群眾團(tuán)體。是年開始，全國各級婦聯(lián)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，相繼增設(shè)了婦女權(quán)益部，通過完備機(jī)構(gòu)以履行維護(hù)婦女權(quán)益職能，體現(xiàn)了其群眾性。
1988年婦女六大，婦聯(lián)重申自身基本職能是“代表和維護(hù)婦女利益，促進(jìn)男女平等”，并把基層?jì)D代會擴(kuò)建到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)林牧漁場、街辦企業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)組織中，通過基層組織的廣泛覆蓋，建立與各類婦女群眾的緊密聯(lián)系，保證婦聯(lián)組織的群眾性。1993年婦女七大，把原來為團(tuán)體會員的黨政群機(jī)關(guān)和教科文衛(wèi)等事業(yè)單位建立的婦女委員會納入了基層組織范圍。2003年婦女九大，適應(yīng)當(dāng)時城鄉(xiāng)管理體制改革，婦聯(lián)把基層組織擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級婦聯(lián)。2008年婦女十大，基層組織進(jìn)一步向社會組織和非公有制經(jīng)濟(jì)組織覆蓋，并首次提出有條件的行政村可建立婦女聯(lián)合會，力圖壯大基層組織。
至2013年十一大，基層組織形成了包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道婦聯(lián)；村、社區(qū)婦代會（或婦聯(lián)）；機(jī)關(guān)和科教文衛(wèi)等事業(yè)單位、社會組織婦委會（或婦工委)，以及山區(qū)、牧區(qū)、農(nóng)、林、漁場和非公有制經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域靈活設(shè)置的婦女組織等多層次多渠道的組織網(wǎng)絡(luò)。
同時，通過會員制度把企業(yè)女職工委和在民政部門注冊登記的女性社團(tuán)納入組織體系，構(gòu)建起一個縱到底橫到邊的樹狀組織系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了婦聯(lián)組織全覆蓋。努力做到哪里有婦女，哪里就有婦女組織，通過組織體系的完備和職能的完善保證群眾性的實(shí)現(xiàn)。
② 通過基層?jì)D女工作的廣泛覆蓋增強(qiáng)群眾性
組織的廣泛覆蓋并不代表工作的廣泛覆蓋。有組織并不代表有人做事、有錢辦事，工作的覆蓋需要有切實(shí)的資源做保障。國家對婦聯(lián)組織資源的傳統(tǒng)配置方式，是婦聯(lián)實(shí)際工作運(yùn)行乏力的主要原因之一。
在人員配置上，婦聯(lián)機(jī)構(gòu)呈倒金字塔形。全國婦聯(lián)機(jī)關(guān)有幾百名干部，省級婦聯(lián)有幾十名，地級市婦聯(lián)有十幾名，縣、區(qū)婦聯(lián)有幾名，鎮(zhèn)及街道婦聯(lián)有1~2名，村和社區(qū)婦代會基本上只有婦代會主任1人（大多數(shù)由兩委女委員兼任）。
在工作經(jīng)費(fèi)方面，婦聯(lián)章程規(guī)定“婦聯(lián)的行政經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)活動和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，列入各級財政預(yù)算?！薄盎鶎咏M織的工作經(jīng)費(fèi)由地方財政統(tǒng)籌解決。農(nóng)村婦代會在村集體經(jīng)濟(jì)或可使用的經(jīng)費(fèi)中列支”。實(shí)際上，國家財政對于婦聯(lián)的工作經(jīng)費(fèi)保障主要是各級組織的行政經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)活動和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要取決于各級財政能力。
在實(shí)行分級財政管理之后，地方各級婦聯(lián)不可直接下?lián)芙?jīng)費(fèi)支持下級婦聯(lián)，作為基層組織的鎮(zhèn)、街道婦聯(lián)以及村、社區(qū)婦代會（婦聯(lián)），其工作經(jīng)費(fèi)只能取決于縣（區(qū)）財政能力和集體經(jīng)濟(jì)能力。這樣的資源配置方式的結(jié)果是，在聯(lián)系和服務(wù)婦女群眾的最前線，卻是人手和經(jīng)費(fèi)最少最薄弱的地方。倒金字塔的人員與資源配置方式，極大地制約了婦聯(lián)組織群眾性的發(fā)揮。
如何適應(yīng)社會發(fā)展變化，在已經(jīng)科層化的行政體系中保持和增強(qiáng)婦聯(lián)組織的群眾性，全國婦聯(lián)和地方各級婦聯(lián)組織都在進(jìn)行積極探索。
黨的十七大之后，為發(fā)揮婦聯(lián)組織在參與社會管理和公共服務(wù)中的作用，全國婦聯(lián)發(fā)出《關(guān)于在黨群共建創(chuàng)先爭優(yōu)活動中建設(shè)村、社區(qū)婦女之家的意見》，推動地方各級婦聯(lián)在基層建立“婦女之家”服務(wù)陣地。隨后，全國婦聯(lián)還通過各種途徑推動各級黨委、政府按婦女人均1元錢標(biāo)準(zhǔn)將婦聯(lián)工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，以保證基層?jì)D聯(lián)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。事實(shí)上，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于人均1元錢的要求沒有正式文件依據(jù)，難以納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層?jì)D聯(lián)工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算。關(guān)鍵是，人均1元錢的工作經(jīng)費(fèi)配置方式并沒有改變倒金字的資源結(jié)構(gòu)。
如何使資源在婦聯(lián)組織之間向基層流動，以切實(shí)加強(qiáng)基層?jì)D女工作？廣東省珠三角各市婦聯(lián)引入市場機(jī)制，實(shí)行“婦聯(lián)組織+服務(wù)陣地+服務(wù)項(xiàng)目”的方式進(jìn)行基層組織建設(shè)創(chuàng)新，就是依據(jù)本地特色進(jìn)行的一種探索性嘗試。廣東省在各市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)和街道建立了三級婦女維權(quán)服務(wù)站1萬多個，在2.5萬多個村、社區(qū)婦代會（婦聯(lián)）建立全覆蓋的“婦女之家”。珠三角各市較早推行政府購買服務(wù)，各市婦聯(lián)充分利用這一有利條件，引入市場機(jī)制，通過實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目方式，使資源下達(dá)至基層，激活維權(quán)站和“婦女之家”陣地。
概括地說，“婦聯(lián)組織+服務(wù)陣地+服務(wù)項(xiàng)目”的模式創(chuàng)新在于：第一，以有形的陣地連接群眾、服務(wù)群眾，改變婦聯(lián)“大院”的機(jī)關(guān)形象，實(shí)現(xiàn)了去“機(jī)關(guān)化”；第二，以天天“開門營業(yè)”的恒常性服務(wù)，替代了動員式節(jié)慶式的一次性活動，實(shí)現(xiàn)了去“行政化”。第三，以基層?jì)D女的多元需求設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，滿足了婦女群眾日益分化的多元利益需要，克服了脫離底層群眾的“貴族化”傾向。同時，通過市場機(jī)制的引入，聘用了專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了工作團(tuán)隊(duì)的優(yōu)化組合。
但是，必須要指出的是，這種工作模式也有局限性。第一，需要穩(wěn)定的財政資源的配置做支撐，才能保證項(xiàng)目運(yùn)行的持久性和穩(wěn)定性。第二，項(xiàng)目的周期性影響服務(wù)工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性。第三，服務(wù)項(xiàng)目偏重于滿足婦女兒童個人實(shí)用性利益需求，較少關(guān)注結(jié)構(gòu)性問題和戰(zhàn)略性利益需求。但無論如何，珠三角婦聯(lián)組織立足本地現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新，是在新形勢下尋找婦聯(lián)組織群眾性值得肯定的一種努力，并已發(fā)揮了一定的積極效應(yīng)。
③ 實(shí)現(xiàn)政治性先進(jìn)性群眾性的統(tǒng)一
關(guān)于婦聯(lián)組織改革，曾經(jīng)有過諸多討論，歸納起來無非三條道路。第一，納入國家框架，與婦女兒童工作委員會合并為婦女工作部。第二，納入社會框架，既然體制內(nèi)已經(jīng)有婦女兒童工作委員會，那么婦聯(lián)應(yīng)該回歸社會組織。這兩種思路，無疑是建立在國家與社會二元分離的西方理論假設(shè)上。第三條道路，就是中國特色的社會主義的群團(tuán)道路，打通國家與社會的邊界，架起兩者的橋梁紐帶。當(dāng)然，今天的橋梁紐帶已然不同于集體主義時期國家與社會高度整合時期了，必須在承認(rèn)國家與社會邊界已經(jīng)出現(xiàn)的歷史條件下，尋找建構(gòu)新橋梁紐帶的方式和方法，而非簡單的路徑依賴。
事實(shí)上，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》中已經(jīng)為婦聯(lián)組織作出了道路選擇。要求婦聯(lián)等群團(tuán)組織“自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)結(jié)服務(wù)所聯(lián)系群眾、依法依章程開展工作相統(tǒng)一”。
服務(wù)黨與國家大局的政治性，與堅(jiān)持服務(wù)群眾的群眾性之間如何連接？最簡單最直接的理解是：服務(wù)好群眾就是最大的政治。黨的先進(jìn)性是通過“為人民服務(wù)”的群眾性來保障的，黨的群團(tuán)組織服務(wù)好自己所聯(lián)系的群眾，就是服務(wù)于黨的大局，就是最大的政治，只有服務(wù)好所聯(lián)系的群眾，才能保證群團(tuán)組織的政治性先進(jìn)性。使政治性先進(jìn)性群眾性呈現(xiàn)一致性，這既是改革的目標(biāo)，也應(yīng)該是“黨”“群”共識。
所以，新一輪的婦聯(lián)組織改革必須以服務(wù)婦女群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
首先必須探索的是，在現(xiàn)有科層化的基礎(chǔ)上，進(jìn)行基層組織建設(shè)創(chuàng)新，推動建立覆蓋廣泛的、快捷有效的群眾服務(wù)體系。對于各級黨委政府來說，要保證婦聯(lián)組織改革的有效性，必須改變對婦聯(lián)組織資源的傳統(tǒng)配置方式，使資源按照人口分布和結(jié)構(gòu)向基層傾斜。總之，婦聯(lián)組織的優(yōu)化，必須實(shí)現(xiàn)職能設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置與資源配置相匹配，改革才是有效的。但是，由于體制慣性，群眾性與行政化的內(nèi)在矛盾不可能一夜間徹底根除，這既需要執(zhí)政黨的頂層設(shè)計(jì)，婦聯(lián)組織的制度構(gòu)想，也需要婦聯(lián)人以政治性要求自己，謹(jǐn)記群眾性，以克服路徑依賴與體制慣性帶來的行政化官僚化的潛在影響。
（作者系廣東省婦女研究中心副主任） | 
