原標(biāo)題：四中全會(huì)法治中國藍(lán)圖的六大亮點(diǎn)

黨的十八屆四中全會(huì)首次以“依法治國”為主題，審議通過了新中國成立以來首個(gè)關(guān)于推進(jìn)依法治國的專門決定《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為我國全面推進(jìn)依法治國設(shè)計(jì)了宏偉藍(lán)圖，開啟了我國建設(shè)法治國家的新時(shí)代。全面推進(jìn)依法治國是推進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。要真正實(shí)現(xiàn)依法治國的宏偉目標(biāo)，必須牢牢把握《決定》描繪的法治中國藍(lán)圖的六大亮點(diǎn)。

第一，《決定》提出了法治國家和法治體系的總目標(biāo)，推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，形成依法治國方針的“升級(jí)版”。從1978年十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的16字方針以來，我國積極推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，不斷完善法治體系。十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，對(duì)依法治國提出了更完整的表述，對(duì)“法治中國”進(jìn)行了更全面的頂層設(shè)計(jì)，為中國建設(shè)法治國家設(shè)計(jì)出了新的路線圖。會(huì)議首次提出“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”的目標(biāo)，從“法律體系”到“法治體系”，這是一個(gè)重要的質(zhì)變，體現(xiàn)了依法治國的整體性要求。四中全會(huì)提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新方針，將各級(jí)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和公民等各個(gè)主體全部納入法治體系，對(duì)各個(gè)主體都提出了具體要求，指出要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這是依法治國方針的“升級(jí)版”。

第二，強(qiáng)調(diào)要依憲治國，依憲執(zhí)政，健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，這是推進(jìn)依法治國的基石。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位，依憲治國是推進(jìn)依法治國的根基和保障。四中全會(huì)提出，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，兩個(gè)“首先要”進(jìn)一步明確了依法治國與依憲治國的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了依憲治國在戰(zhàn)略布局中的重要性和全局部署中的優(yōu)先性。法律的生命在于實(shí)施，憲法的實(shí)施是重中之重，是檢驗(yàn)法治建設(shè)的“標(biāo)尺”，決定著依法治國的目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)。憲法實(shí)施的關(guān)鍵在于監(jiān)督。目前，我國憲法存在的一個(gè)最大的不足，就是憲法監(jiān)督制度不完善，一些地方政府在行政過程中，制發(fā)規(guī)范性文件或帶有立法性質(zhì)的文件，違反了憲法規(guī)定，一些違憲行為長期得不到糾正，嚴(yán)重?fù)p害了憲法權(quán)威。對(duì)此，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，各級(jí)國家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，對(duì)于一切違憲行為都必須予以追究和糾正。完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。這有利于維護(hù)憲法權(quán)威，嚴(yán)格保證依憲治國、依憲執(zhí)政。

第三，健全享有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，改變立法行政主導(dǎo)局面，排除部門和地方利益對(duì)立法的影響，堅(jiān)持科學(xué)立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提。全國人大是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是人大最重要的權(quán)力之一，立法由人大主導(dǎo)是憲法的明文規(guī)定。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，是科學(xué)立法、民主立法的必然要求。但很長一段時(shí)期以來，作為立法機(jī)關(guān)的人大并沒有起到主導(dǎo)作用，立法工作中的部門利益和地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，讓“部門主導(dǎo)立法”一度成了立法的常態(tài)，使得“國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”，影響了法律的公平公正，也損害了法律的公信力和權(quán)威。對(duì)此，四中全會(huì)提出要形成讓人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。必須提高人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)人大對(duì)立法決策的主導(dǎo)，加強(qiáng)人大對(duì)法律草案起草工作的主導(dǎo)，積極拓寬人大代表參與立法調(diào)研和審議的途徑和渠道。通過提高人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)科學(xué)立法、民主立法的引領(lǐng)和保障作用，有效消除授權(quán)立法濫用以及部門間爭利。《決定》指出，對(duì)部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定。在立法和改革關(guān)系上，《決定》強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

第四，規(guī)定要健全依法決策機(jī)制，堅(jiān)決糾正行政“不作為”和“亂作為”兩種傾向，強(qiáng)調(diào)依法行政和依法治官。法治的對(duì)立面是人治、官僚化、特權(quán)化、等級(jí)化，推進(jìn)法治首先要依法治官，處理好“治官”與“治民”的關(guān)系。將官員權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“籠子”是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵。過去，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象大量存在，長期癡迷于“人治”，而不是“法治”，極大破壞了社會(huì)法治環(huán)境，降低了老百姓對(duì)法律的尊重和對(duì)法治的信任，嚴(yán)重阻礙了我國法治進(jìn)程，也造成了嚴(yán)重的社會(huì)腐敗問題。在國家大力反腐的背景下，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，一些官員行為從一個(gè)極端到了另一個(gè)極端，即從過去的邊吃邊拿邊干的“亂作為”到現(xiàn)在的不吃不拿不干的“不作為”、“慢作為”，從手太長，無所不管，到現(xiàn)在全面“撒手不管”。這兩種極端態(tài)度都需要依法整治，堅(jiān)決摒棄。對(duì)此，四中全會(huì)制定了強(qiáng)有力的解決措施，例如，《決定》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！稕Q定》還提出，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，要讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰。

第五，強(qiáng)調(diào)要防止訴訟受地方化和行政化影響，推進(jìn)依法獨(dú)立行使審判權(quán)檢察權(quán)為中心的司法體制改革，處理好司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，確保公正司法。司法獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公平公正的根本保障。當(dāng)前，我國司法受到地方化和行政化的干預(yù)嚴(yán)重，以“民告官”為主要特征的行政訴訟受地方化和行政化影響最為嚴(yán)重，成為當(dāng)前司法工作中的“最大短板”。行政訴訟過程中存在“立案難、審理難、執(zhí)行難”三大頑疾。“民告官”的渠道不暢通，行政訴訟公信力不高，行政判決執(zhí)行效果差，導(dǎo)致了兩個(gè)不正?，F(xiàn)象：一是大量本該通過行政訴訟解決的行政糾紛進(jìn)入了信訪渠道，出現(xiàn)“信訪不信法”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右，相比之下每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達(dá)400萬件至600萬件。二是行政案件“判后必上訴”現(xiàn)象屢見不鮮，行政訴訟上訴率和申訴率長期居高不下。這造成“官民”矛盾長期緊張，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了以推進(jìn)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)為中心的司法體制改革總體目標(biāo)。針對(duì)司法權(quán)力的地方化、行政化，司法機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面受到地方政府的約束，司法機(jī)關(guān)常常受到行政權(quán)力的影響和干預(yù)的現(xiàn)實(shí)，四中全會(huì)提出了針對(duì)性的改革措施，如最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度等。強(qiáng)調(diào)司法機(jī)構(gòu)要堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。這將有利于增強(qiáng)司法獨(dú)立性、公正性，防止公權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)。

第六，科學(xué)界定了依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在法治和權(quán)力問題上，強(qiáng)調(diào)不能權(quán)大于法、“以權(quán)壓法”。黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系，法治和權(quán)力的關(guān)系，是法治建設(shè)的核心問題。依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成關(guān)系，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家做主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。為此，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到推進(jìn)依法治國的全過程。同時(shí)又指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，明確規(guī)定和強(qiáng)調(diào)了黨要堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從嚴(yán)“管黨治黨”。在法治和權(quán)力的問題上強(qiáng)調(diào)，不能權(quán)大于法，違法用權(quán)，更不能“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。

（作者分別系全國人大常委會(huì)委員、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員；武漢大學(xué)教授）