9月24日-9月25日，由中國節(jié)能協(xié)會主辦的“2016中國碳交易市場發(fā)展論壇”在北京隆重舉行。國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司副司長蔣兆理出席論壇時表示，碳市場管理需實施兩極管理制。

蔣兆理指出，碳市場管理要從管理體制上實施中央和地方兩極管理體制，配額管理方面要從交易管理上，明確交易產(chǎn)品、交易主體、交易機構(gòu)和交易模式;核查與配額的清繳，應(yīng)由國家公布企業(yè)溫室氣體排放核算與報告的指南，或者是標(biāo)準(zhǔn)。

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圖為蔣兆理副司長在論壇上演講

以下為蔣兆理講話原文：

蔣兆理：各位來賓，專家們，下午好，剛才何校長從國家的減排長期目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展的高度系統(tǒng)闡述了碳市場必要性，也分析了碳市場設(shè)計的基本原理和要點，那么我在這樣一個基礎(chǔ)下，今天給大家匯報碳市場要建立一個什么樣的碳市場，以及怎么樣建立這個碳市場。

我們將要建立的碳市場是一個什么樣的市場，它的市場參與各方，它的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利是什么樣的關(guān)系，我是以2014年12月28號國家發(fā)改委頒布的《國家碳排放權(quán)交易的管理暫行辦法》，以及正在由國務(wù)院法制辦制訂的《國務(wù)院條例》這樣一個基礎(chǔ)上來說明我們要建立的碳市場是一個什么樣的碳市場。

正如何老師剛才在演講中闡明的那樣，碳排放權(quán)交易是減碳制度的一條重要工具，也是未來制度安排當(dāng)中的一個主線。說明它是主線有三個最基本的基礎(chǔ)，首先從兩度理論的要求來看，碳排放必須實施總量控制;其次對于任何一個責(zé)任主體，就是企業(yè)必須要實施碳排放的許可制度。這兩項制度是未來碳市場建立最基本的法律制度的基礎(chǔ)。碳市場必須依法建設(shè)，依法管理。過去由國務(wù)院各部門制定的管理規(guī)章，包括國務(wù)院令，我們認(rèn)為它的效力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此國務(wù)院出臺條例非常有必要。剛才劉燕華部長也在他的演講當(dāng)中對于立法問題做了系統(tǒng)的闡述。

碳市場的建設(shè)也必須依法建設(shè)，認(rèn)真履行相關(guān)的立法程序，我們講由國務(wù)院頒布的碳排放權(quán)交易管理條例和國家發(fā)改委出臺的《碳排放權(quán)交易暫行辦法》，二者有一個先后的關(guān)系和相互依存的關(guān)系。立法或者是說碳排放權(quán)這樣一個制度必須依法建立不是一個憑空的說詞，它是國際國內(nèi)經(jīng)驗的一個廣泛的總結(jié)。我們在七個碳市場交易試點過程中，深切體會到建立全國碳市場的觀點，就是要依法建設(shè)，依法管理。那么從國際上來看，歐盟2013年10月正式頒布的碳排放權(quán)交易指令，應(yīng)該是碳排放權(quán)交易市場運行的根本遵循和指南。在美國加州推行的碳排放權(quán)交易市場也是06年7月通過加州全球氣候變暖法案為基礎(chǔ)，其他的國家在建立和運行過程當(dāng)中都是由國家的法律作為依托和支撐。

從七個試點運行的最終效果評價來看，也是法律基礎(chǔ)越強大，越完善，這個地區(qū)的碳市場運行越有效，越規(guī)范。比如說深圳是深圳市人民政府令和深圳市特區(qū)的人大條例作為基礎(chǔ)，深圳這幾年無論是碳價，還是運行的規(guī)范履約令等等這些指標(biāo)都顯示了它是一個成功的試點。另外我們北京也是由北京市人大決定和部門規(guī)章、規(guī)范性文件作為基礎(chǔ)來規(guī)范碳市場的運行。上海、廣東、湖北，也都是人民政府一級的規(guī)范性文件來確保，所以運行比較良好。相反做其他地區(qū)，如果法律基礎(chǔ)比較薄弱的話，它的試點績效和最后的評估就顯得相對不是那么完善。

為此，中央改革辦領(lǐng)導(dǎo)小組確定了將碳排放權(quán)交易制度的建設(shè)作為中央的重點改革任務(wù)，其中就明確要求要建立法律規(guī)范，完善總量和配額分配制度，作為基本的要求，因此我們講法律的要求是碳市場建設(shè)的尤為重要的基礎(chǔ)。

那么碳市場怎么建呢，從五個方面來看。首先從管理體制上，我們實施的是中央和地方兩極管理體制，明確國家和地方各自的管理職權(quán)，在這樣一個基礎(chǔ)上，國家和地方兩極職權(quán)他們的分工不同，但是互相支撐，互相制約，形成一套有序的制度體系。從碳市場建設(shè)的總體規(guī)定來看，我們講碳排放權(quán)交易必須按照屬地化管理的原則，參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)按照你的最低一級法人的要求，工商注冊的地理位置去確定你的屬地化管理，明確省級主管部門，在這個過程當(dāng)中省級主管部門負(fù)責(zé)提出參與企業(yè)的名單，國務(wù)院認(rèn)可并且加以公布。同時中央政府來確定碳排放權(quán)總量和配額的分配方法，這是中央政府的職權(quán)。而地方政府負(fù)責(zé)按照中央政府明確的總量和配額分配的方法，來對所屬企業(yè)進行配額的分配。這樣的兩極職權(quán)劃分的規(guī)定，他們不同于歐盟的碳市場，也不同于美國的碳市場，這是根據(jù)中國的國情作出的選擇。我們認(rèn)為中央和地方的分工確保了碳市場未來在一個可預(yù)期、公開、透明和公正的市場環(huán)境下來有效的運行。

從配額的管理角度來看，條例和暫行辦法都明確了碳排放權(quán)交易的重點排放單位和配額分配的總量，以及排放配額的原則，分配方法和分配程序，明晰了地方剩余配額的歸屬，配額調(diào)整等重大問題，規(guī)定了使用碳交易注冊登記系統(tǒng)對配額進行管理的基本要求。這里面國家的職責(zé)就是要確定納入交易范圍的重點排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)，要制定配額的分配方案，明確各省自治區(qū)、直轄市免費配額分配的數(shù)量以及國家預(yù)留的排放配額，而地方政府負(fù)責(zé)根據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門公布的重點排放單位確定的標(biāo)準(zhǔn)，提出本地區(qū)行政區(qū)域內(nèi)符合標(biāo)準(zhǔn)的重點企業(yè)名單，并且對企業(yè)組織進行碳排放的報告，并且配合國家研究提出配額的分配方案。

除了新能源汽車以外，各省對免費配額的分配保留一定的配備分配權(quán)，在這樣的基礎(chǔ)上我們講所謂的地區(qū)差異就是取決于地方在國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，在他的預(yù)留空間里實施操作的這種自由度，這方面國家的職責(zé)是統(tǒng)一配額的分配方法和標(biāo)準(zhǔn)，建立和管理碳排放注冊登記系統(tǒng)，而地方就是要按照國家的標(biāo)準(zhǔn)和國家提出的要求對企業(yè)實施管理和組織碳排放的報告，并且最終分配配額，監(jiān)督履約。

從交易管理來看，國家明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機構(gòu)和交易模式，同時對市場調(diào)解與注冊登記系統(tǒng)的鏈接等等重要問題實施統(tǒng)一的管理，地方負(fù)責(zé)配合國家對于行政轄區(qū)內(nèi)的交易機構(gòu)和交易活動實施監(jiān)管。這就是在交易權(quán)管理上中央和地方的分工，當(dāng)然作為一種特殊的交易標(biāo)的，我們講證監(jiān)會以及與此相關(guān)的金融交易也要接受證監(jiān)會和銀監(jiān)會的監(jiān)管。

最后就是核查與配額的清繳，由國家公布企業(yè)溫室氣體排放核算與報告的指南，或者是標(biāo)準(zhǔn)。由國家統(tǒng)一對核查機構(gòu)實施統(tǒng)一的管理，而地方對重點排放單位提交的監(jiān)測計劃進行備案，同時地方要受理重點排放單位提交的排放報告和核查報告。排放報告與核查報告要由地方實施檢查和復(fù)查，這樣就非常清晰的描述未來碳市場監(jiān)管的各方職責(zé)和權(quán)利。那么其中企業(yè)，特別是重點納管企業(yè)是我們監(jiān)管的重點。在這里面企業(yè)的屬地化的同時，由于中國擁有特殊的制度體系，就是央企和行業(yè)協(xié)會的存在，因此在碳市場的報告核算和配額分配當(dāng)中，我們的重點央企和行業(yè)協(xié)會也會配合各級政府發(fā)揮相應(yīng)的職能和作用。各部門各司其則，互相監(jiān)督，互相制約，互相支持，最后形成一個有機完整的碳排放權(quán)交易市場。以上是我給大家介紹碳市場各部門、各單位之間的關(guān)系。

在中美聯(lián)合公報里面，習(xí)近平主席明確提出來2017年要啟動全國碳市場，我們理解啟動全國碳市場就是要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，我們在2017年完成對企業(yè)配額的分配，同時啟動注冊登記系統(tǒng)，布局完成交易機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，其中有一部分企業(yè)就會先期進入市場進行交易，這就是2017年啟動碳交易的含義。為此，全國碳市場按照這樣的時間結(jié)點怎么建設(shè)呢?我們對建設(shè)全國碳市場早在五年前就進行了系統(tǒng)規(guī)劃，對中央、地方和企業(yè)分別承擔(dān)各自不同的職責(zé)以及相關(guān)的完成任務(wù)的目標(biāo)和時間結(jié)點都進行了具體的話題。14年到16年期間，中央負(fù)責(zé)推動立法以及組織歷史數(shù)據(jù)的報送核查，初始配額分配的方案研究，以及基礎(chǔ)能力建設(shè)，地方開展相應(yīng)的能力建設(shè)。大家通過各種渠道已經(jīng)了解到這項工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛的參與。目前我們初步統(tǒng)計有高達三萬多人專業(yè)的，或者是兼職的相關(guān)領(lǐng)域的工作人員正在積極推動全國碳市場的建立，正在推動相關(guān)的能力建設(shè)。目前全國已經(jīng)有九個能力建設(shè)中心，在不間斷的開展跟碳市場相關(guān)的能力建設(shè)活動。企業(yè)在2014年到16年期間，組織開展內(nèi)部的能力建設(shè)活動，建立內(nèi)部的碳市場報告制度，同時一些非納管企業(yè)也在積極參與CCER，就是自愿展開市場交易的活動。

2017年2020年我們講是碳市場啟動的第一階段，按照五個統(tǒng)一開展碳排放權(quán)的交易，2020年以后進一步擴大碳排放權(quán)交易的范圍。目前我們在八大行業(yè)，相當(dāng)于年消費化石能源一萬噸以上的企業(yè)參與到碳交易當(dāng)中。2020年以后，一個是在納管的范圍就是擴大到八大行業(yè)之外，同時在八大行業(yè)以內(nèi)的這些企業(yè)的門檻要進一步降低，年消費化石能源在五千噸以上的企業(yè)也將納入到碳市場當(dāng)中，與此同時我們正在跟國務(wù)院法制辦、財政部、稅務(wù)總局，以及其他的相關(guān)部門正在積極研究，啟動碳稅前期準(zhǔn)備工作。換句話說，2020年以后不僅碳排放權(quán)的范圍要進一步擴大，那些沒有加入到碳排放權(quán)交易市場的企業(yè)也將接受碳稅的義務(wù)。

相關(guān)的工作正在積極的進行當(dāng)中。剛才已經(jīng)講了，全國目前第一階段碳排放權(quán)交易市場進入的企業(yè)范圍包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航，這些工作正在相關(guān)的行業(yè)和地區(qū)積極的推行當(dāng)中。從納入氣體來看，主要是二氧化碳，既包括由于消費化石能源所產(chǎn)生的直接排放的企業(yè)，也包括由于使用消費電力或者熱點所引起的間接排放的企業(yè)，也都納入其中。納管的門檻，第一階段是一萬噸以上，到2020年以后進一步降低門檻，更多的企業(yè)將進入碳市場。

配額的分配方法，我們目前是免費的配額分配方法，主要是兩種，一種是基準(zhǔn)線，一種是歷史的強度下降法，從長期來看，我們認(rèn)為免費配額的分配方法最終將統(tǒng)一到基準(zhǔn)線上，由于數(shù)據(jù)的積累需要一定的時間和一定的周期，因此我們希望到2020年以后，如果是免費配額的分配都將采用基準(zhǔn)線法。從碳市場交易的品種來看，目前主要是以現(xiàn)貨為主，包括兩個品種，第一個是排放的配額，這是最核心的交易品種。另外自愿減排交易的減排量有一部分經(jīng)過嚴(yán)格的篩選也會進入到碳市場流通。從長遠(yuǎn)來看，除了現(xiàn)貨以外，也將有期貨交易的品種進入碳市場，當(dāng)然這有個循序漸進的過程。

我們講經(jīng)核證資源減排量不僅能夠降低碳配額的成本，也對市場的穩(wěn)定能夠發(fā)揮一定的作用。自愿減排的企業(yè)在體系之外的，或者是在體系之內(nèi)的這些企業(yè)，他通過建設(shè)自愿減排的交易項目，產(chǎn)生一定的減排量，經(jīng)核證以后可以進入到配額市場的流通，用于抵消碳配額。由于我們講碳市場建設(shè)的初期是一個脆弱的平衡，就是市場供需雙方的供給量和需求量處在一個逐漸形成的過程當(dāng)中，因此我們講嚴(yán)格的控制CCER的減排量進入市場的進度和數(shù)量。

那么從全國的碳市場建設(shè)的步驟來看，我們分成兩個階段，從14年到16年，也就是今年年底我們認(rèn)為是全國碳市場的準(zhǔn)備階段，主要是要在法律法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施開展建設(shè)，完成全國碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)和配套的細(xì)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，使碳市場具備啟動的條件。17年正式啟動全國碳市場，17年到2020年是啟動階段，初期到18年要確保各個環(huán)節(jié)落實到位，初期分配啟動運行。到18年以后，到2020年以前全面實施碳排放權(quán)交易體系的運行，在范圍上基本上覆蓋31個省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，在納入標(biāo)準(zhǔn)上選擇一定規(guī)模，也就是一萬噸標(biāo)煤以上的企業(yè)，確保配額管理和市場交易的順利進行，通過不斷的完善和改進，要落實各項支撐落實，切實提高各方的支撐能力。

最后我們講2020年以后是我們的完善階段，我們將進一步擴大企業(yè)范圍和交易的產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易的模式，逐步形成運行穩(wěn)定，健康活躍的交易市場，同時進一步提升市場的容量和活躍程度，探索與國際上其他市場連接的可行性。剛才何校長在他的演講當(dāng)中特別提到碳市場要真正發(fā)揮它的作用，那么碳價必須要達到一定的規(guī)模，從長遠(yuǎn)來看我們碳市場的建設(shè)目標(biāo)是讓碳價真正發(fā)揮低碳略去發(fā)展的投資的引導(dǎo)作用，我們做了一個初步估計。在30元左右的時候，會對企業(yè)減排產(chǎn)生一定的壓力。當(dāng)我們把碳價逐步提高到每噸配額達到100元的時候，企業(yè)在投資、內(nèi)部管理上就會有明顯的提高壓力。從長期來看，我們認(rèn)為300元每噸配額是長期真正能夠發(fā)揮低碳綠色引導(dǎo)作用的價格標(biāo)準(zhǔn)，所以從長遠(yuǎn)來看，我們通過不斷完善市場要素的設(shè)計，不斷規(guī)范市場運行的各方基礎(chǔ)，最終要形成碳價對于低碳綠色融資、投資的引導(dǎo)作用，這是碳交易市場未來建設(shè)的長期目標(biāo)。

按照這樣一個規(guī)模估計，全國碳市場會對我們國家的經(jīng)濟產(chǎn)生什么樣的影響，首先它的配額分配量會達到30億到50億噸，這是一個什么樣的規(guī)模呢?ETS目前的規(guī)模是20億噸，我們?nèi)珖际袌鲆坏┙⒕蛯⒊蔀槿虻谝淮蟮奶际袌?。如果以現(xiàn)在的七個交易試點地區(qū)的碳價平均標(biāo)準(zhǔn)來測算的話，按照可交易量的測算，我們現(xiàn)貨市場的交易規(guī)?？赡軙_到12億元到80億元，相對于黃金、債券、股票這是一個很小的市場，但是小不意味著它不重要，那么從長遠(yuǎn)來看，碳市場正是在一個逐漸壯大和發(fā)展的過程當(dāng)中。如果考慮這個碳期貨進入碳市場，它的規(guī)模就將放大，會達到600到4000億元這樣一個規(guī)模。

以上是給大家匯報的碳市場建設(shè)的 基本考慮，有關(guān)的各方關(guān)系，企業(yè)、中央政府、地方政府之間的關(guān)系是征求了各部門，各相關(guān)企業(yè)，以及國務(wù)院審核標(biāo)準(zhǔn)的，這個制度將在未來決定我們碳市場運行的基本方向。從碳市場建設(shè)運行情況來看，我們認(rèn)為企業(yè)的積極參與是我們碳市場建設(shè)的保證，在過去改革開放三十年以來，我們的企業(yè)為增加生產(chǎn)，提高效率，繁榮國家經(jīng)濟發(fā)揮很重要的作用，未來的綠色低碳發(fā)展過程當(dāng)中，企業(yè)仍將發(fā)揮核心的作用，我相信我們的制度只要設(shè)計公平合理，國家的減排標(biāo)準(zhǔn)明確，我相信企業(yè)也將在綠色低碳發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。以上是我今天下午的匯報，不當(dāng)?shù)牡胤秸埓蠹遗u指正。