进一步做好促进就业创业工作《意见》政策解读

政策例行吹风会现场（吴晓山 摄）

4月5日，国务院常务会议研究讨论了即将出台的促进就业创业的新政策——《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》。会议指出，就业是13亿多人口最大的民生。会议确定了当前和今后一段时期促进就业创业的政策措施，提出要坚决打好稳定和扩大就业的硬仗。4月7日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，请人力资源和社会保障部副部长张义珍介绍《意见》有关情况，回答记者提问，并就相关问题进行了政策解读。

党中央、国务院高度重视就业工作

就业是民生之本，也是最大的民生，是经济发展最基本的支撑。党中央、国务院对于就业工作一直高度重视，陆续出台了一系列重要决策部署，确保了就业局势总体保持稳定。

与此同时，在经济社会发展过程当中，也有一些困难和问题。部分地区、部分行业、部分群体的失业风险有所攀升，新的经济业态、新的就业形态对于就业政策的完善也提出了新的要求，就业的结构性矛盾也依然存在。面对新的形势，新的要求，国务院决定出台促进就业创业的新一轮政策。4月5日，国务院常务会议研究讨论了《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》。

国务院出台新一轮就业创业政策的背景

新一轮的就业政策制定出台主要有三个方面的考虑：

一是适应形势变化，进一步加强和改善民生的需要。当前，总的来看就业局势是稳定的，但是总量压力依然存在，就业的结构性矛盾也更加突出，部分地区、部分行业、部分群体的失业风险有所攀升，这些都需要进一步加大就业的政策支持力度，兜好民生的底线。

二是适应经济社会发展的需要。在经济社会发展过程中，注意到一些新兴的业态不断涌现，新的就业形态也不断出现，这些都对于就业政策的完善提出了新的要求。比如对相关的用工、社保、就业扶持政策，对于新兴业态、新就业形态如何支持和引导，需要新的政策予以进一步明确。

三是落实党中央、国务院的决策部署。党中央、国务院对就业工作一直是高度重视的，今年在政府工作报告中也明确提出了要大力促进就业创业，完善就业政策。李克强总理去年5月到人社部视察时也强调，要围绕着促进就业，积极地提出政策建议，不断完善扩大就业的相关政策。

去年以来，人社部会同相关部门听取意见建议，进行深入研究论证，研究起草了新一轮的就业政策。在4月5日，最近的一次国务院常务会议上，原则通过了这个文件，准备近期印发实施。新的政策是从坚持实施就业优先战略、支持新就业形态的发展、促进以创业带动就业、抓好重点群体就业创业、加强教育培训和就业创业服务、切实加强组织实施等六个方面，对进一步做好就业创业工作进行了全面部署，提出了一系列新政策。

这一轮新政策与以往的政策相比，感觉既是继承，更有发展。积极的就业政策从2002年实施以来，随着形势的变化，不断对相关的政策予以调整和完善。比如2002年时只是对国有企业的下岗失业人员提出相关政策；在2008年时转向了统筹城乡各类就业的群体；在金融危机期间，又增加了应对突发性、周期性失业的有效举措；2015年又明确把创业和就业结合起来，形成了一整套支持创业的有关政策。

这一轮新的政策是在以往的基础上，立足经济新常态、经济结构调整加深的大背景，一方面围绕稳定就业的基本盘，调整完善宏观经济与就业政策的协同、创业资金的支持、重点群体的就业创业、失业风险的防范等等；另一方面，又围绕拓展就业的新空间，适应新就业形态的特点，提出了支持新就业形态发展的一些政策取向。所以，这一轮的政策既是对以往有效政策的全面继承，更是在新形势下，面对新挑战、新要求的创新发展，也可以说它是一个升级版的更加积极的就业政策。

鼓励高校毕业生就业创业的新的扶持政策

今年的高校毕业生总量是795万，比上一年又增加了30万人。再考虑到可能会有一部分毕业生在专业、能力等方面有可能和市场需求有不相适应的地方，所以促进高校毕业生就业的任务依然是非常繁重的。做好高校毕业生的工作，关系到毕业生个人的价值实现，同时还关系到众多家庭的福祉，始终是就业工作当中的重中之重。

在全面继承鼓励毕业生就业创业各项政策的基础上，针对实践中存在的一些困难和问题，又增加了一些新的扶持政策，主要表现在以下五个方面：

一是针对社会组织对毕业生吸引力越来越大的现实，在这次政策中明确社会组织吸纳高校毕业生就业可同等享受企业吸纳就业的扶持政策，包括税收减免、社保补贴、创业担保贷款等等政策。

二是针对毕业生见习岗位不充分的问题。这个问题虽不是普遍，但在个别地区，见习岗位不充分的问题是存在的。针对这种情况，提出了进一步扩大见习补贴的使用范围，把见习补贴既可以用于毕业生的生活补贴，也可以用于见习单位为毕业生办理个人意外伤害险，以及开展指导管理方面的费用。

三是加大对困难的高校毕业生帮扶力度，将求职创业补贴范围扩大到贫困残疾人家庭、建档立卡贫困家庭的高校毕业生和特困人员中的高校毕业生。

四是加大支持创业的力度，开展对高校毕业生、就业困难人员创业给予一次性补贴的试点，并鼓励有条件的地区通过财政出资，引导社会资本的投入，设立高校毕业生的就业创业基金，为高校毕业生就业创业提供资金支持。

五是为畅通留学人员的回国就业创业渠道，明确提出实施留学人员回国创新创业启动支持计划，特别要求简化留学人员的学历认证等相关手续。

此外，还要求简化劳动者的求职程序，鼓励有条件的地区建立入职定点体检和体检结果互认机制，要更好的服务。

下一步，人力资源和社会保障部将会同有关部门，以贯彻落实新的就业创业政策为契机，继续做好高校毕业生的就业创业促进计划，基层成长计划等相关项目，全力促进高校毕业生的就业创业，努力稳定高校毕业生就业水平。

一季度就业形势“温暖开局” 总体平稳、稳中向好

就业形势是党中央、国务院和社会各界普遍关心的一个重要问题。受益于经济总量的持续扩大，经济结构的不断优化，还有创业创新的大力推进，以及党中央、国务院对于就业工作的高度重视，社会各界的鼎力支持，近年来就业局势保持总体稳定，城镇新增就业连续四年都实现了1300万人以上。城镇登记失业率、调查失业率也都维持在低位运行。从今年的情况来看，一季度的就业形势叫做“温暖开局”，延续了总体平稳、稳中向好的态势。具体可以从四方面来看：

一是就业的主要指标开局良好。1、2月份城镇新增就业188万人，同比增长16万人。统计局31个大城市城镇调查失业率，前2个月也保持在5.0%左右的较低水平。

二是市场的用工需求回暖。根据调查统计分析，招聘和求职人数在第一季度都有增加。根据人社部对100个城市人力资源市场供求数据的分析，一季度市场招聘人数同比增长了7.8%，求职人数同比增长了2.1%，求人倍率是1.13，求人倍率同比上升了0.06。通俗地讲，就是市场招聘需求的增长快于求职人数的增长。在这当中，制造业的需求有明显好转，用工需求同比增长了9.3%，与总体需求的增速相比，高了1.5个百分点。

三是节后员工的返岗率比较高。对3314家企业进行了调查问卷，调查结果显示，春节前员工的总量193万人，截止到正月二十，返岗员工189.2万人，达到节前的98%以上。一季度末，员工的总数达到201.9万人，比节前增长了4.6%，多地反映今年节后的员工返岗率总体比去年同期高出1-3个百分点。

四是农村劳动力转移就业保持着相对平稳。根据对500个村的农村劳动力转移就业监测显示，截止一季度末，在外务工的人数27.9万人，同比略减了2.1%。但就地就近的就业持续增长，一季度末，本地非农就业的人数为6万人，同比增长了7.1%。

从这四个方面来看，一季度总体上就业形势还是好的，所以说是“温暖开局”。当然，也不可掉以轻心，还必须持续地关注变化的形势，及时分析动态和隐患，特别是今年劳动力的供给总量高位运行，高校毕业生总体规模又创新高，去产能也会分流出更多的劳动者，就业的结构性矛盾依然存在，所以就业的任务依然繁重。

对此，党中央、国务院有明确要求，也有一系列决策部署，在去年中央经济工作会上和今年政府工作报告中都提出了具体要求。这回国务院又出台新的政策，为当前和今后一个时期的就业工作进一步明确了方向，所以要以新一轮就业政策的出台为契机，以确保完成就业任务为目标，以确保就业大局稳定、重点群体的就业稳定为工作重点，一方面需要切实抓紧抓好新文件的配套落地。政策的出台还有一系列相关的配套跟进措施，人力资源和社会保障部会尽快进行任务分解，推动相关合力的形成，强化政策支持和配套服务，确保就业局势的总体稳定。

去产能企业职工安置工作的相关政策

在推动就业局势总体稳定的工作当中，重点群体的就业一直是关注的重点，特别是“三去一降一补”和供给侧结构性改革的大形势下，对去产能的职工安置工作给予了更高的关注。去年，在党中央、国务院的正确领导下，在各地区、各部门的共同努力下，去产能职工安置工作基本上平稳有序。去年总的安置了72.6万人。

今年去产能职工安置的工作依然繁重，甚至在一定程度上可以说是更加繁重。安置的难度不减，工作要求更高，这次不仅包括钢铁煤炭的去产能，而且还包括了煤电行业的去产能，行业也增加了。去产能的区域分布不均衡，所以不同地区的去产能职工安置压力也不相同，在个别地区去产能的压力是很大的。

对此，党中央、国务院高度重视，习近平总书记和李克强总理等中央领导同志多次对这项工作提出要求，作出批示。前一段时间，人社部会同发改委等五部门共同印发了做好2017年去产能职工安置工作的通知，部署全年的相关工作，进一步完善政策措施。这一次国务院新的政策文件中同样也把职工安置摆在重要的位置，从维护职工的权益角度更突出了两个方面的政策。

一方面是进一步拓宽职工的分流安置渠道，去产能的职工安置渠道主要有四个方面：企业内部分流、转岗就业创业、内部退养、公益岗位兜底安置等。核心是支持企业挖掘内部安置的潜力和促进分流职工转岗就业创业。这次在政府工作报告上，李克强总理回答记者提问的过程中都特别强调了对职工的生活要有保障，要转岗不下岗。所以对不裁员、少裁员的去产能企业，降低稳岗补贴门槛、提高补贴标准给予支持；对于吸纳分流人员的单位，按规定给予企业吸纳就业扶持政策；对于自主创业的分流人员，优先安排入住到创业孵化基地，落实创业的扶持政策。创业孵化基地可以说是“一揽子”的就业创业扶持政策都在里面。对于其中确实难以安置的就业困难人员，明确要求新增的以及腾退的公益性岗位要优先安置，做好托底保障。同时，文件还明确，符合条件的去产能的企业下岗职工可以同等享受现行的就业创业扶持相关政策。

另一方面，特别要求要积极稳妥、依法依规处理劳动关系，在化解产能职工安置的过程中，劳动关系的调整是非常重要的一个方面。本轮去产能职工因解除劳动合同依法取得的一次性补偿收入，可以按规定享受个人所得税的相关政策。

总体上来看，去产能职工安置得到了从中央到地方各级政府、各有关部门的高度重视，也得到了社会舆论的热切关注，得到了广大职工的理解和支持。人力资源和社会保障部也将认真按照党中央国务院的要求，把这些新的政策推动落实到位，继续坚持企业主体、地方组织、依法依规的要求，持续地做好去产能的职工安置工作。

去产能职工安置工作的总体要求和基本原则

去产能职工安置工作的总体要求是积极稳妥，基本工作原则是企业主体、地方组织、依法依规。在这方面，人力资源和社会保障部根据实际运行情况，根据突出的矛盾和突出的困难，给予相应的重点倾斜。在这方面，最大的问题是存在不平衡性，比如有些地方的去产能压力相对小，相对的去产能职工安置任务就比较小。而有些地方去产能压力比较大，相对职工安置任务就重。而恰恰是职工安置任务重的地方，与供给侧结构性调整、产业转型升级、国有企业改革等都是相关的。还有一些面临资源枯竭的压力，新兴产业或者一些新创造的就业机会可能会相对不足，所以确实在局部地区去产能职工安置工作面临着较大压力。

关于今年去产能职工安置任务。在今年两会的记者招待会上，李克强总理也说到，可能有近百万人，准确数字还在统计中。一方面，去年需要安置还没有安置的一部分职工要结转过来，这部分职工大概有十万。另一方面，今年煤炭、钢铁的去产能任务清单和人员总数原来是有的，现在又增加了煤电行业。在去产能的过程中，所有的职工安置是实名制的，是统计到每个人的，但个别地区新增煤电去产能职工安置的名单还没有完全上来。

还有一点是围绕供给侧结构性调整，去产能工作在各地有一些具体化部署，比如有些地方把当地的一些落后产能、落后企业、一些需要转型升级的企业也纳入到了去产能的过程中来，这样就会有一些事实上比钢铁煤炭煤电这三个产业的实名制统计人员更多的职工安置任务。所以，现在具体工作依然在推进之中。

今年一季度，去年应该安置还没有安置的职工绝大部分已得到了基本安置。近来，全国人社系统采取了很多举措，特别是对一些重点省份，进行了重点督导，这些重点省份也加大了力度。同时，人社部门采取了区域协作的方式，前不久人力资源和社会保障部还组织一些东部省份，劳动用工需求比较旺盛的省份，与去产能职工安置压力非常大的省份进行劳务对接，搞了隆重而简短的签约仪式。从目前人力资源和社会保障部初步掌握的情况来看，区域协作已经发挥了很好的作用，因为对去产能压力比较大、任务比较重的省份，监测到的数据有明显改善，去产能职工安置的进度加快了，就业的总体状况改善了。党中央、国务院高度重视，也是人力资源和社会保障部就业工作的重中之重，会更加努力地把这项工作做得更扎实、更好。

支持新兴业态和新就业形态的发展

关于新兴业态、新的就业形态的重视和支持，人社部根据党中央、国务院的有关要求，一直在关注和研究，也希望对新兴业态的发展、新就业形态的促进能够提供应有的政策支持和相关的帮助。

对于新兴业态究竟有哪些，清单可能很难列，比如快递业、共享经济等等，它的种类是非常多的，但和传统的经济形式，原来传统的一二三产业、传统的制造业有很多不同，它的特点可能是既有传统产业的痕迹，同时又加上了许多新要素的投入，它们共同的特点是更好地适应目前经济多元化、需求多元化的需要。所以，这种新兴业态也表现出多元化、多层次、多样性的特点，举不胜举。对于新兴业态和新的就业形态是相互呼应的，新兴业态带动了很多新的就业形态，新的就业形态也促进了新兴业态的发展。

目前的用工也好、社保也好，包括就业支持政策也好，主要是以原来的传统单位用人这样一个劳动关系来开展的。在这个过程中，那些没有传统的劳动关系和单位劳动合同形式的新业态、新用工形态、新就业形态，能不能享受、怎么享受，政策就会面临困难。人社部对此非常关注，也一直在研究，在这次新的就业政策中，对这个问题有了一定的回应，希望能够对新兴业态和新就业形态给予一定的支持。重点突出几个方面：

一是支持新兴业态的发展。将鼓励创业创新发展的优惠政策面向新兴业态的企业开放，符合条件的新兴业态的企业，都可以享受相关的财政、信贷等优惠政策。过去对企业有一揽子的政策，但对新兴业态不一定好用，也没有明确的政策依据，这次明确了新兴业态的企业可以按照其他企业享受相关政策。同时还有非常重要的一点，就是明确了政府部门要带头购买新兴业态企业的相关产品和服务，这对新兴业态是非常有利的支持。

二是对原来适合于传统的用工方式、劳动关系的用工和社保制度进行调整，或者是开辟新的空间，完善适应新就业形态特点的用工和社保制度。比如，文件明确了从业者参加社会保险和缴纳住房公积金的路径。与新兴业态企业签订了劳动合同的，可以依法参加职工社会保险，而过去职工社会保险只适用于企业职工。对于符合条件的企业，可以享受企业吸纳就业方面的补贴政策。其他的从业人员，可以按照灵活就业人员的身份去参加养老、医疗保险，也可以缴纳住房公积金。同时文件还要求探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险的保障方式。

另外人力资源和社会保障部也明确要加快建设网上社保、全国住房公积金异地转移接续等平台，为从业者跨地区参保、转移接续、享受就业、社保等相关方面的服务提供更加便捷的条件。这个工作还在起步过程中，有些政策还需要进一步配套细化。人力资源和社会保障部也将加快进程，为新兴业态的发展、新就业形态的发展提供更有力的支持。

大力发展高级技工人才的相关政策

从第一季度的就业形势分析当中，可以明显感到就业结构性矛盾，面临着企业招工难，尤其是高级技工的招工难。从面上来看，可以例证，高级技工的求人倍率都在2以上，也就是两个岗位等着一个高级技工，所以企业招工就难，技工的工资水平也在不断攀升。另一方面，有的劳动者就业难，有的是因为年龄大，有的是技能不突出，还有一些高校毕业生所学专业的社会需求不多，确实有这样一个错配的现象，也就是结构性矛盾非常突出的一个方面。当然还有很多其他方面，但是这点上是比较突出的，所以表现在青年的就业上，就是所学的和社会所需要的是有差距的。

这次在研究文件时，党中央、国务院有关领导关注了这一点。人力资源和社会保障部在调研过程中也关注到了这一点，所以在新的文件制定时，就特别提出了要加强职业培训，大力发展技工教育。要通过大力发展技工教育，加强职业教育、职业培训，能够使更多劳动者适应新兴业态、经济结构调整，包括供给侧结构性改革中一些新的岗位需求，这样既能解决就业的结构性矛盾，更能为经济发展提供针对性的支撑。这些方面人力资源和社会保障部有一揽子的想法，包括和相关的部门共同改进相关工作，人社部门尤其是在技工教育、职业培训，包括农民工的培训上，也在做积极调整，争取能够培养出更多适应经济社会发展需求的新型劳动者。