近日，廣東肇慶懷集縣政府被曝發(fā)文允許企業(yè)不繳住房公積金。對此，該縣住建局副局長證實曾發(fā)文規(guī)定“外資投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、民營企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶等單位可暫不繳存住房公積金”。該縣為了讓未繳上千萬公積金企業(yè)順利上市甚至曾出具未違規(guī)證明。（《京華時報》4月18日）

對懷集縣的“土政策”，法律專家的意見很明確，公積金不能成為地方政府饋贈企業(yè)的禮物，“土政策”的規(guī)定與國家《住房公積金管理條例》“單位應當按時、足額繳存住房公積金” 不符，是無效的。面對廣東肇慶懷集縣政府無效的“土政策”，我們不禁要問：文件的出臺是否經(jīng)過了備案審查？是誰在審查？審查的結(jié)論是什么樣的？是誰在備案，對無效的“土政策”為什么要允許備案？

紅頭文件，在實踐中起著連接行政立法與行政執(zhí)法的橋梁作用，涉及全局、長遠和公共事務，一旦出現(xiàn)偏差、不適當甚至無效，損害的是眾多公眾的利益，影響的是政府的權(quán)威性和公信力。但是，近年來，俗稱“土政策”的紅頭文件，各地都出現(xiàn)了不少爭議，有相互打架的，有公然向法律示威的；有提起行政復議的，有提起行政訴訟的。因此，我們必須想辦法，將紅頭文件出問題的預防工作做到前面，不能等到出了問題再來善后。

雖然《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中規(guī)定，行政規(guī)范性文件“未經(jīng)聽取意見、合法性審查并經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行”。但在具體的實踐中，聽取誰的意見？怎么對待意見？哪個集體討論？以何種形式討論？等都沒有具體規(guī)定，導致不少地方在很多情況下都變通處理了，甚至連合法性審查這一關都沒有。合法性審查是保證“土政策”不出洋相最重要的一個環(huán)節(jié)，也是倒查問責的分界嶺，只有這個環(huán)節(jié)真正落到實處，荒唐的“土政策”才會越來越少。

按照我國相關法律規(guī)定，紅頭文件的合法性審查主要是備案審查監(jiān)督，主要存在兩種情況：一是各級人民政府制定的規(guī)范性文件，由同級權(quán)力機關備案審查；二是各政府部門制定的規(guī)范性文件，由同級政府備案審查。前一種情況，行使監(jiān)督權(quán)的主要是各級人大常委會；后一種情況，行使監(jiān)督權(quán)的主要是各級政府的法制辦。

但是，在我國的相關法律規(guī)定中，并未有詳細規(guī)定備案審查的具體程序，對備案審查的實質(zhì)內(nèi)容也未有明確規(guī)定，更沒有公民審查建議權(quán)的回復機制，這就使得很多時候政府或者政府部門的規(guī)范性文件根本就沒有進入實質(zhì)的備案階段，只是上交了事；或者只備案，根本沒有審查，有錯不糾，備案審查流于形式，實際監(jiān)督缺位。

更重要的是，在相關法律規(guī)定中，在備案審查監(jiān)督的過程中，對報備機關不按時報備或者不報備，未有相應責任的確立，導致報備機關報備行為隨意性較大。同時，也沒有對備案審查機關明確規(guī)定相應的法律責任，使得備案審查機關懈怠于履行審查職責。

法治社會，出現(xiàn)紅頭文件違法，不是一件光彩的事情。如何避免類似事情的再次發(fā)生，目前來看，主要是健全有關的法律規(guī)定，讓紅頭文件的備案審查監(jiān)督，每一步都有詳細規(guī)定，都有具體的責任要求和懲罰機制，真正將合法性審查作為紅頭文件出臺的“把關虎”。