2月7日，春節(jié)長假結束后的第一個工作日，國務院召開常務會議作出重要決定，在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險保持基本一致。這是我國在養(yǎng)老制度改革上第一次將城鄉(xiāng)居民一并考慮的實質(zhì)性舉措，也是中央政府在民生工程建設上送出的一個“大禮包”。

說起我國目前的基本養(yǎng)老制度，現(xiàn)在受詬病最多的便是對退休人員區(qū)別不同身份，按企業(yè)單位退休和機關事業(yè)單位退休兩個不同的途徑實行有區(qū)別的退休政策，后者的退休待遇明顯高于前者，以至形成了職工養(yǎng)老保險制度上的“雙軌制”。“雙軌制”使退休人員享受的養(yǎng)老待遇出現(xiàn)了明顯的不公平，引起了人數(shù)廣泛的退休職工的強烈不滿。最近幾年，國家也在積極進行這方面的改革，持續(xù)多年提高企業(yè)退休者的養(yǎng)老待遇，現(xiàn)在兩者的養(yǎng)老待遇差別已經(jīng)有所縮小。

但是，養(yǎng)老保險“雙軌制”只是說出了城鎮(zhèn)居民退休制度上的不公平，并未將農(nóng)村居民所存在的養(yǎng)老保險問題包括進去。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實行的政策是根本不同的，前者主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟自行解決，不像城市居民那樣有社?；鸲档祝瑢嶋H上被排除在制度保障之外，因此他們得到的養(yǎng)老金更低，很多農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟不發(fā)達，老人基本上只能依賴子女養(yǎng)老。從這一點上來說，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的問題不只是“雙軌制”，而是更為嚴重的“多軌制”，它是我國城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)居民享受權利不公平在養(yǎng)老保險制度設計上的一種反映。

將農(nóng)村居民排除在基本養(yǎng)老制度設計之外，其根源在于我國長期實行的城鄉(xiāng)分治制度，政府在考慮民生保障時，其目標對象往往只是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民則被視為可以自給自足來滿足生存而被忽略。實際上，中國的農(nóng)民解決了世界上人口最多國家的吃飯問題，為社會的運轉(zhuǎn)提供了最為基礎的條件，但他們的基本權益在計劃經(jīng)濟時期通過“人民公社”制度被剝奪。在改革開放以后，農(nóng)村居民的基本權益保障有了很大的提高，但其應該享受的由政府所提供的民生基本保障仍然嚴重低于城鎮(zhèn)居民。北京大學國家發(fā)展研究院去年6月發(fā)表的一份報告說，在我國農(nóng)村地區(qū)，只有25.6%的老人享有新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，另有3/4的農(nóng)村老人如果沒有購買商業(yè)養(yǎng)老保險，他們就完全沒有養(yǎng)老保障。

因此，這次國務院常務會議決定，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這是一個重要的跨越。常務會議表示：“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和推進‘新四化’建設的需要，這既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感，也有利于使群眾對民生改善有穩(wěn)定的預期，對于拉動消費、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，具有重要意義。”其實還可以看到，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的另一個潛在意義在于，將使現(xiàn)在依然存在的城鄉(xiāng)分治的二元化社會結構逐步瓦解，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)平等。

當然，要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，必須充分意識到面臨的困難，其中最大的困難自然是資金問題。目前我國的社?；鹬缓w了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險雖然也像城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險一樣走的是個人繳、集體助、政府補的道路，但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展普遍低于城鎮(zhèn)，因此無論是個人繳還是集體助，其能力都可能是有限的，需要政府財政作出更大的努力，才能抹平城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度之間的鴻溝。對這方面的問題，此次國務院常務會議也已經(jīng)考慮到了，決定由中央財政按基礎養(yǎng)老金標準，對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。相信通過這樣的努力，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險當能建立起基本的保障。

周俊生（上海 學者）