■大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質(zhì)是通過機構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府在公共服務(wù)、社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。
今年全國兩會的一項重要內(nèi)容，是審議《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》。按照草案內(nèi)容，這次國務(wù)院機構(gòu)改革，將把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制?？梢哉f，這是對過去國務(wù)院機構(gòu)改革特別是上一輪大部制改革經(jīng)驗的總結(jié)。
大部制改革的核心
改革開放以來，國務(wù)院和地方政府已經(jīng)進行過多次機構(gòu)改革，但由于歷次改革著眼于機構(gòu)的分分合合，因而成效有限。5年前的上一輪國務(wù)院機構(gòu)改革首次按照大部制模式來對職能相同或相近的政府機構(gòu)進行整合歸并，綜合設(shè)置，以減少機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，提高政府效能，從而初步改變了以往機構(gòu)改革中簡單的“加減法邏輯”，組建了“大部制”為基本框架的政府機構(gòu)。
但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾，主要是合并后的部門職能并未有機整合，內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，職能未徹底轉(zhuǎn)變，改革未突出戰(zhàn)略和重點，以及大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。這既有改革經(jīng)驗不足的原因，亦有對大部制的理解偏差，同時，還有整體大環(huán)境的掣肘。
大部制這一概念是從西方國家引入的，上世紀七八十年代，西方興起了一場新公共管理運動，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導(dǎo)下的大部制有它的生成條件，即在一種相對成熟的民主、法治的環(huán)境中形成。而中國缺少的正是這樣一種社會環(huán)境。對政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個權(quán)力約束問題，大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個角度看，我們所理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷。
權(quán)力不受約束的大部制可能會導(dǎo)致什么后果呢？過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，成為一個超級部門，原來部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中。
另一方面，既然大部制是按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，將職能相對接近的部門進行橫向合并，拓寬管理幅度，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。也就是說，大部制改革必須同時要對政府的職能進行精簡和轉(zhuǎn)換，包括行政審批權(quán)、價格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對經(jīng)濟的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減，通過精簡機構(gòu)促進政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟和社會事項交由市場、社會調(diào)節(jié)，政府則重點做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境，切實減少微觀管理和具體的審批事項，從而使政府部門更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。
行政體制改革的重點和方向
如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。
所以，大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質(zhì)是通過機構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府在公共服務(wù)、社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。
作為處于“深水區(qū)”的改革，政府改革是中國全面改革的關(guān)鍵。目前經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的一系列矛盾、問題和隱憂，歸根溯源，是由于政府改革不到位、體制不健全造成的。對于政府改革，我們需要從一個更宏觀的視野來看待。因為，政府改革或者確切地說行政體制改革，涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，涉及政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務(wù)員的切身利益，因此，如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，按照經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，需求推進行政體制改革的總體設(shè)計和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經(jīng)濟體制改革和政治體制改革相互促進、相互協(xié)調(diào)，就顯得非常必要。
在全面建成小康社會的歷史條件下，我國行政體制改革的總體設(shè)計應(yīng)該是：建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學(xué)決策、權(quán)責(zé)對等、立足服務(wù)、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標是使政府管理成為一個獲得公民認可、依托公共財政、提供公共服務(wù)、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔(dān)公共責(zé)任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。
為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃、有步驟地進入財政民主化改革、行政層級調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵的領(lǐng)域，正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，積極培育和發(fā)展社會中介組織。
政府改革的切入點和突破口
當前而言，政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批，加強社會管理和公共服務(wù)，推進依法行政。具體來說，就是要以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，使政府從經(jīng)濟建設(shè)性主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，以此來提供經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的體制保障；以基本公共服務(wù)均等化為重點，使政府盡快成為社會性公共服務(wù)的主體，以此來強化政府的再分配職能；以強化政府自身建設(shè)和改革為重點，使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。其中，以下兩方面在當下又具有迫切性。
一是依法明確政府的職責(zé)權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責(zé)、政府各職能部門的職責(zé)權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)各個崗位的職責(zé)，做到責(zé)任清晰，各司其職，事事有人負責(zé)。
二是將財政預(yù)算制度改革納入行政管理體制改革范疇。正如一些學(xué)者所說，公共財政是政府管理的基礎(chǔ)，預(yù)算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財政預(yù)算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導(dǎo)致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié)。其實，預(yù)算改革對于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒，對于社會來說是促進公平、改善民生的重要手段。因為沒有預(yù)算，政府什么事都辦不成。從這一角度看，財政預(yù)算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點和突破口。
總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點，要求我們審時度勢，把握時機，整體部署，周密安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地向前推進。只有在總體方案設(shè)計科學(xué)的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標和短期措施，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進。有鑒于此，有必要由一個超脫部門利益的機構(gòu)牽頭，組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子，研討和起草政府改革的總體方案，廣泛征求各方面意見。而在這一過程中，大部制的改革路徑，可以看做政府改革近期目標與長期目標的結(jié)合點。 | 
漸進式機構(gòu)改革，且試且行2013-03-11 07:58 
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