【免職并非行政處分。公務(wù)員法里根本找不到免職這一條款,除了公務(wù)員法外,其他法律也無從體現(xiàn)】

近幾年來,以免職為代表的問責(zé)有被濫用的趨勢(shì),甚至被網(wǎng)友稱為被問責(zé)官員“帶薪休假”的代名詞。梳理過去幾年一些問責(zé)免職官員的經(jīng)歷發(fā)現(xiàn),出事—免職—冷卻—悄然復(fù)出—輿論質(zhì)疑—回應(yīng)合規(guī)—不了了之,成為他們的軌跡(8月12日《新京報(bào)》)。

應(yīng)該明確的是,免職并非行政處分。公務(wù)員法里找不到免職這一條款,除了公務(wù)員法外,其他法律也無從體現(xiàn),關(guān)于免職的明確提法只能見諸于《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。這表明,作為問責(zé)常用方式之一的“免職”,事實(shí)上并不是法律概念。社會(huì)上,很多人將免職等同于行政處分,其實(shí)是誤解。例如拿人們最容易混淆的“撤職”來比較,免職不僅程序上更簡單,而且也不完全是處分,在嚴(yán)格意義上只意味著“現(xiàn)在已不適于繼續(xù)任職而先行免職”。

人們?yōu)楹握`解?2003年,從時(shí)任衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)因非典應(yīng)對(duì)不力而被免職開始,我國各級(jí)政府開始問責(zé)重大責(zé)任事故發(fā)生地的地方行政官員,“行政問責(zé)”成為流行詞,也成為廣大民眾在重大責(zé)任事故發(fā)生后的一種心理期待,似乎只有具體的某個(gè)或某些行政官員為此丟了官,被免了職,才算是圓滿地處置了重大責(zé)任事故。如果發(fā)生了重大事故,沒有官員被免職,輿論就充滿質(zhì)疑。免職,因此成為了一種社會(huì)認(rèn)可的官方對(duì)失職官員進(jìn)行懲罰的正義方式。

這帶來這樣一個(gè)潛在問題。為了應(yīng)對(duì)輿論,政府可能會(huì)做出一個(gè)姿態(tài),一定會(huì)處理有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部或直接責(zé)任人員以獲得公眾好感。這里并不是為被免職官員開脫,他們中當(dāng)然有很大一部分是罰當(dāng)其過。但是,在免職官員大量復(fù)出的現(xiàn)實(shí)情境下,逼迫我們必須思考這背后的根源性問題。問責(zé)是通行的政府管理手段,其本質(zhì)在于監(jiān)督公權(quán)力和對(duì)過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究,目的在于遏制權(quán)力腐敗保障公眾利益,這體現(xiàn)了責(zé)任政府的原則。責(zé)任政府必然是法治政府,由此決定問責(zé)必須符合法治,具體到免職這一行政問責(zé),首先要問兩個(gè)為什么:一是免職有無實(shí)體法律依據(jù),二是免職程序是否合法。在這些問題上無解,免職就存在問題。

再回到法律來看,我國公務(wù)員法中并無免職規(guī)定,盡管引咎辭職實(shí)際上在該法中作為一種特殊的行政責(zé)任,但由于法律規(guī)定并不確定,給施行增加了許多操作上的難度。例如領(lǐng)導(dǎo)成員引咎辭職情況之一為因工作嚴(yán)重失誤、失職造成惡劣社會(huì)影響,但何為“惡劣社會(huì)影響”,無法量化。說到底,身處風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),事故是無法避免的,一旦發(fā)生了重大事故,領(lǐng)導(dǎo)成員實(shí)際上很難逃脫失誤、失職的指責(zé)。法律缺漏,導(dǎo)致當(dāng)下作為問責(zé)的免職只能依賴黨內(nèi)文件,這不可避免帶來了一定程度的隨意性,以及正義性的缺乏。

無論從程序正義,還是從實(shí)體正義的角度出發(fā),非法治化的行政問責(zé)——免職都存在問題。而沿著這個(gè)思路,也應(yīng)該從法治的視角進(jìn)一步看看被問責(zé)官員是否有被救濟(jì)的權(quán)利?從法學(xué)的角度看,行政問責(zé)的對(duì)象是官員,也是公務(wù)員。公務(wù)員雖然代表國家公權(quán)力,但對(duì)于公務(wù)員個(gè)人來說,其實(shí)不過是一種職業(yè),無論從維護(hù)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的穩(wěn)定性來看,還是從對(duì)公務(wù)員個(gè)人權(quán)利的保障來講,問責(zé)都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行,免職不是說免就免。

由于免職不屬于公務(wù)員法規(guī)定的行政處分,不適用該法中規(guī)定的申訴控告或其他救濟(jì)制度。因而,一旦有官員成為重大責(zé)任事故的替罪羊,就難以通過法律渠道找回清白,除非有關(guān)部門在風(fēng)頭過后重新重用,作為一種付出犧牲的補(bǔ)償。這也許解釋了為何有些免職官員很快復(fù)出且得到升遷。